Выявление проблемы и выбор формулировки

Проблемы не существуют в мире сами по себе - они создаются, формируются и формулируются. Одна и та же ситуация может быть интерпретирована как проблемная - требующая внимания со стороны органов власти либо населения, - или просто как совокупность явлений, событий, не связанная с возможностью управленческого вмешательства. Не менее важно то, что в одной и той же ситуации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы - в соответствии с их собственным мировосприятием и, разумеется, с их собственными интересами. Очень часто предлагаемые решения проблемы на самом деле содержат лишь скрытые формулировки самой проблемы, определения ее смысла.

Все это можно наглядно продемонстрировать на примере такого популярного явления, как коррупция. С самого начала можно обнаружить расхождение между теми, кто считает коррупцию серьезной проблемой и теми, кто рассматривает ее просто как элемент рыночных отношений, один из вариантов обмена который сам по себе является не худшим способом организовать отношения между чиновниками и населением (существовали - и существуют! - государства, строящие свою политику именно на такой идеологии. Разумеется, в их политическом лексиконе отсутствует слово “коррупция”, или присутствует, но ничего конкретного не обозначает). Лагерь сторонников проблемной трактовки также не един. Для одних, коррупция - результат слабого контроля. Совершенствуем контроль, ужесточаем наказания - побеждаем коррупцию. Для других, коррупция - проблема финансовая: для ее предотвращения необходимо поднять заработную плату чиновников настолько, чтобы им незачем было брать взятки. Для третьих, коррупция, особенно в ее российском варианте - проявление особой системы социальных связей, типичных для традиционных обществ и модифицированных советским режимом. Для четвертых, коррупция - проявление национального менталитета... Список можно продолжать, в любом случае за каждой интерпретацией - разные интересы, разная идеология, разные методы действий и разные решения, которые будут приняты в итоге. А ведь еще необходимо определиться с тем, что такое коррупция, какие действия она предполагает. Дополнительная сложность в том, что многие трактовки проблемы взаимно противоположны. Если коррупция - этносоциальное явление макроуровня, ужесточение контроля приведет лишь к противостоянию общества и власти, к установлению полицейского режима, который сам моментально коррумпируется. Если коррупция - неизбежная характеристика любого общества, связанная с человеческой натурой, ей необходимо уделять не больше внимания, чем тому факту, что человек смертен: печально, но ничего не поделаешь. И т.д., и т.п.

Таким образом, решающее значение для формирования государственной политики - и любого управленческого воздействия вообще - является выбор формулировки проблемы. Иными словами, какую задачу мы выберем, ту и будем решать. Однако в большинстве случаев заинтересованные группы (неважно, состоят они из представителей власти или из тех, кто хочет на власть повлиять) стремятся представить свою формулировку как единственную: вот она проблема, ее нужно решать и нет смысла в чем-то сомневаться. При отсутствии организованных и обладающих обширными ресурсами противников так и происходит: проблема представляется самоочевидной. Особенно серьезные последствия невнимание к формулировке (или одностороннее внимание) может вызвать в наиболее масштабных сферах деятельности государства - социальная и экономическая политика, охрана правопорядка и т.д.

Наличие готовой - выбранной или навязанной - формулировки еще не означает, что проблема будет решаться. Для превращения проблемы в решение, а тем более - в политику, необходимо ее предварительное появление в “ повестке дня” органов власти. Повестка дня в самом общем виде - список рассматриваемых вопросов. Для органов государственной власти это подразумевает официальное изучение проблемы с целью ее решения. В официальную повестку дня, как правило, выносится уже готовая формулировка. Фактически, вынесение проблемы в повестку дня означает выполнение трех условий:

1. проблема должна быть признана существующей. Иными словами, или органы власти сами предлагают формулировку, или они принимают чью-либо;

2. проблема должна быть признана относящейся к компетенции данного органа власти - или органов публичной власти в целом;

3. проблема должна быть признана актуальной, подлежащей решению в обозримом будущем;

4. проблема должна быть признана решаемой с точки зрения имеющихся ресурсов и возможностей их использования.

После того, как эти условия соблюдены, можно говорить о начале процесса формирования решения.

Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”

Согласно классическим представлениям о государственном управлении и об управлении вообще, решения принимаются теми, кто обладает соответствующими полномочиями. Эта позиция очень распространена и среди практиков: насколько политики любят говорить “я принял соответствующее решение”, настолько же чиновники любят подчеркивать - “решения принимаю не я, я лишь исполняю”. Согласно тем же представлениям, деятельность органов государственного управления и ее результаты напрямую зависят от того, какое решение принято на компетентном уровне.

И то, и другое неверно. Точнее, отдельные решения, принятые отдельными лицами сохраняют свое значение для второстепенных и элементарных проблем. В остальных случаях, и, в частности, при определении государственной политики, “решение” представляет собой сложный конгломерат разнородных потоков информации, взаимовлияний и противостояний, в результате которых достаточно стихийно возникает “нечто” (формулировка, концепция, схема, набор фраз и т.д.), - именно оно и заносится на бумагу как окончательное решение. Иными словами, решения не принимаются, а формируются в результате взаимодействия разных субъектов. Более того: формальное решение часто не имеет прямых причинно-следственных связей с тем или иным социально значимым результатом, якобы к нему относящимся.

В государственном управлении система согласований, одобрений, утверждений и т.д. - обязательная характеристика любого сколько-нибудь значимого решения. Эта система создает два уровня ограничений: во-первых, действующие правовые нормы разных уровней, которым решение должно соответствовать; во-вторых, каждое должностное лицо (орган управления) стремится внести в проект решения свои собственные соображения, предпочтения, взгляды.

При авторитарном руководстве проблема, как кажется, отсутствует: руководитель (высшее должностное лицо) навязывает свое собственное мнение, не давая возможности другим участникам процесса самостоятельно влиять на решение. Но это только кажется. Каждый участник процесса согласований, подготовки проектов и т.д. обладает специфической компетентностью, специфическими знаниями, отсутствующими у других - неизбежное следствие специализации. Поэтому всегда существует возможность либо настоять на своем варианте решения проблемы (на своем вкладе в решение) апеллируя к неизвестным другим закономерностям, правилам и объективным тенденциям, либо скрыто ввести в текст решения положения, последствия которых другие оценить не в силах.

Еще более важно то, что формирование решения не завершается изданием согласованного и утвержденного официального акта. Любой акт, относящийся к политике в целом, будь то закон, указ или постановление, требует для своей реализации принятия большого количества других актов, от ведомственных приказов до инструкций и устных указаний. Именно эти “сопутствующие решения” очень часто определяют, что именно выполняется в рамках реализации. Особенно существенные изменения - по сравнению с первоначальным решением - могут появляться при определении процедур, механизмов и методик, а также при распределении приоритетов и, соответственно, финансов, кадров и пр. Чем больше нарушений цитированных выше “условий Ганна”, тем меньшее значение для практики имеет изначальное, официальное Решение - и тем больше зависимость результата от сопутствующих микрорешений, принимаемых в процессе подготовки и реализации.