Разделение властей в современном мире.

Традиционно разделение властей воспринимается как принцип организации отношений между различными, несводимыми друг к другу видами власти. Этот принцип считается основополагающим для современной государственности вообще и для демократической государственности в частности.

С политической точки зрения смысл разделения властей - в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения, смысл разделения властей - в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления.

Традиционно в управлении в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: прогнозирование и планирование, организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности. Классический “управленческий цикл” предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций:

Если посмотреть с этих позиций на классическую схему разделения властей, то мы получим следующее:

 

 

Таким образом, разделение властей - функциональная специализация на высшем уровне организации государственной власти. Однако, практика серьезно корректирует эти схематичные представления.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т.д. сформировалась в основном в XVIII в. Что касается практики ее применения сегодня, то она носит весьма противоречивый характер.

В теории разделения властей. сформировавшейся к настоящему времени, имеют место существенные пробелы, в частности, используемый понятийный аппарат недостаточен для объяснения моделей разделения властей, которые имеют на практике. В частности, теория не объясняет: соединения властей у тех представителей законодательной власти, которые занимают министерские посты в парламентской республике; соединения властей у президента в смешанной республике; механизма сдержек и противовесов, используемого во многих государствах мира. При этом несоответствие классической теории и современной политической практики получают различные оценками. Для одних мыслителей и теоретиков факт несоответствия служит основанием для отрицания теории разделения властей так таковой. Так, Б.А. Кистяковский писал: «Итак, в большинстве современных конституционных государств господствует не разделение властей, а, напротив, объединение их путем парламентской системы правительства. Все эти факты должны нас убедить, что разделение властей практически неосуществимо. Во всех случаях, когда оно устанавливалось конституциями, оно не могло быть проведено на практике». [2].

Противоположная оценка представлена признанием значимости этой теории, в том числе - и в современных условиях. В ее защиту приводятся, как правило, два аргумента. Первый, чисто практический, заключается в том, что осуществление разделения властей в реальной практике обеспечивает предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц, сохранение целостности государственного механизма и всего общества. Другой трактует теорию разделения властей как вариант идеального типа. А.Н. Медушевский по этому поводу пишет: «...принцип разделения властей выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса и затемняет подлинные правила борьбы за власть» [3]. Но если теория разделения властей - идеал, открытым остается вопрос о том, как же распределяется власть в действительности.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной.

Французский государствовед Ж.-Л.Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или “ смешение ” властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения^[i][2]. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является также возможность роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства.

Вторая важная черта - усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего - власти законодательной. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная - контролем и наказанием за нарушение.

На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа “да - нет”.

Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, - либо не вмешивается по традиции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции - многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций.

В современной России ситуация в некоторых отношениях противоположна - отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием, где каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. Результатом является сравнительно низкая эффективность деятельности высших органов государственной власти. Естественный выход - усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений двухсотлетней давности. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь de facto законотворческих функций, играют все большую роль в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Наконец, парламенты продолжают выполнять и представительские функции, донося до “центров принятия решений «голоса избирателей» и осуществляя необходимую обратную связь.

Усиление исполнительной власти проявляется и в других отношениях, например - в численности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работники не имеющие этого статуса) составляли около 91% от общей численности людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наряду с повышающейся ролью административных актов, это дает некоторым исследователям основания для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке - правительству.

Последняя важная черта современных отношений между ветвями власти - появление новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Во-первых, это глава государства в тех странах, где он обладает значительными собственными полномочиями и не сливается с исполнительной властью; к их числу относится и Россия.