Единство и разделение государственной власти

Государственный аппарат внутри един – его части подчиняются целому. Каждый государственный орган как часть целого выступает носителем государственной власти.

Единство государственной власти обусловлено:

- единой экономической основой государства;

- общностью политической основы деятельности государственного аппарата;

- общностью целей и задач, выполняемыми государственными структурами;

- наличием общих принципов построения и функционирования государственных органов.

Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательные органы (органы государственной власти) занимают центральное место в структуре госаппарата. Вместе с тем, несмотря на монопольное положение в сфере законотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно эффективному воздействию со стороны правительства. В президентских и смешанных республиках парламент в формально-юридическом плане более независим. Однако исполнительная власть в лице президента имеет много средств воздействия на парламент. Нередко исполнительная власть, при отсутствии в стране демократических традиций, оказывает сильное давление на законодательную власть, при сохранении внешних атрибутов её самостоятельности.

Система органов государственного управления осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность. Исполнительный характер этой деятельности проявляется в том, что они выступают непосредственно исполнителями решений законодательной власти. Распорядительный характер проявляется в издании собственных актов и в возможности контроля за их выполнением.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции (президент, правительство), органы отраслевой компетенции (министерства), органы специальной компетенции (службы и агентства).

Дискуссионным остается вопрос о месте Президента РФ в системе государственной власти. В соответствии с принципом обеспечения равновесия ветвей власти и установлением Конституцией РФ только трех ветвей власти, президент должен относится к исполнительной власти. Попытки поставить Президента РФ над всеми ветвями власти, чреваты рецидивами авторитаризма и нарушением стабильности.

По мере развития общества управление его делами, а, следовательно, и структура государственного аппарата усложняются. Обычно это приводит к разрастанию аппарата. «Чиновники в той или иной степени подвержены размножению» - писал английский публицист С. Паркинсон.[90]

Система судебных органов основной социальной функцией имеет защиту прав, свобод и законных интересов граждан путем осуществления правосудия.

В научной литературе нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные ветви государственной власти, а следовательно, и их носители – государственные органы, должны ли они быть абсолютно равными и автономными или должна существовать их определенная субординация. В большинстве стран получила признание концепция приоритета законодательной власти, источником которой является народ, предложенная ещё в XVII в. Дж. Локком.

Теория разделения властей в современном её понимании появилась более трехсот лет назад. Её основоположниками считаются английский философ-материалист Дж. Локк и французский просветитель и правовед Ш. Монтескье. Идеи Локка изложены в его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690 г.), а Монтескье – в произведении «О духе законов» (1748 г.).

Теория разделения властей могла возникнуть лишь на той стадии развития общества, когда созрели все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни, когда появилась потребность защиты нарождающихся прав и свобод, предотвращения возможности узурпации государственной власти со стороны отдельных лиц или каких-либо государственных органов. Это объективные факторы. Субъективными же факторами являются политико-правовые и философские воззрения Дж. Локка и Ш. Монтескье.

В России одним из первых проблему разделения властей поднимал М. М. Сперанский в своей работе «Введение к уложению государственных законов» (1809).[91]

Несмотря на многообразие взглядов в рамках данной теории, можно выделить ряд постулатов, составляющих её основу:

- в каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны;

- между ними должен существовать некий баланс, система сдержек и противовесов;

- они должны действовать на постоянной правовой основе;

- несмотря на равноправный характер всех трех ветвей власти, законодательная власть носит первичный характер.

Классический пример верховенства Конгресса США как законодательного органа власти: при широких полномочиях президента он действует под контролем Конгресса и в рамках устанавливаемых им законов.

Все попытки поставить исполнительную власть над другими ветвями власти приводили к нарушению равновесия в обществе и как следствие – к крупным потрясениям.

В нацистской Германии по закону от 23 марта 1933 г. «О ликвидации бедственного положения народа и государства» правительству предоставлялось право издавать акты, имеющие силу закона. При этом необходимо учитывать, что получивший такие широкие полномочия «всенародно избранный» канцлер на выборах 5 марта 1933 г. получил менее 50 % голосов избирателей. К чему это привело – общеизвестно.

В России попытки практической реализации концепции разделения властей удаются очень слабо. Советское государствоведение считало эту теорию буржуазной. Её отрицание в советский период сменилось в наше время столь же безусловным и категорическим признанием. Так продолжалось до принятия Указа Президента РФ
от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. только начавший внедряться в государственную практику России принцип разделения властей был вначале блокирован, а после расстрела парламента 3–4 октября 1993 г. – фактически ликвидирован.

С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г. начался новый этап развития и применения в России положений концепции разделения властей. Конституция не только продекларировала, но и четко закрепила за каждой из ветвей власти круг вопросов и компетенцию.

Однако ветви власти в России далеко не всегда уравновешивают друг друга. В отношениях между ними доминирует президентская, т. е. исполнительная власть. Президент имеет право роспуска Государственной думы, подписания и обнародования федеральных законов, право вето на принимаемые законы. Большое влияние исполнительная власть в России имеет и на судебную. Президент предоставляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Верховного Арбитражного судов РФ, назначает судей других федеральных судов. В СССР судьи избирались населением.

Обратные средства воздействия законодательной и судебной властей на исполнительную власть практически неприменимы. Они нейтрализуются возможностями исполнительной власти принять более действенные контрмеры.

Однако проблема разделения властей не столь однозначна. На практике сферы деятельности различных ветвей государственной власти нередко пересекаются, поэтому может создаться впечатление о дублировании функций.

Так, законодательные органы власти, кроме законотворческой функции, выполняют и ряд других. Наиболее важные из них:

- контроль кредитно-финансовой и налоговой сферы;

- участие в формировании исполнительной и судебной власти;

Исполнительная власть, осуществляя исполнительно-распорядительные функции, занимается и правотворческой деятельностью. Несмотря на то, что акты исполнительной власти носят подзаконный характер, они играют большую роль в регулировании общественных отношений.

Судебная власть, выполняя своё главное предназначение в отправлении правосудия, выполняет и ряд других внешних и внутренних функций:

- правотворчество путем формирования судебных прецедентов;

- толкование Конституции и законодательства;

- обобщение судебной практики;

- правозащита;

- инициирование принятия нормативно-правовых актов.

Такое пересечение функций дает повод утверждать о единстве государственной власти, что абсолютно естественно. Однако единство власти не противоречит принципу её осуществлению на основе принципа разделения.

Конституция РФ определяет положение Президента как гаранта Конституции. Э то абсолютно не противоречит тому, что он является главой государства и главой исполнительной власти. Однако определение статуса Президента как гаранта Конституции позволило подхалимствующим ученым говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей. Это не ново – и ранее предпринимались попытки добавить четвертую власть (уравновешивающую) – монарх, который регулирует действия остальных трех властей. Исполнительная власть при этом принадлежит не монарху, а министрам. (Клермонт-де-Толлер – 1791г., Бенжамен Константин – 1814 г., Гегель).

Эти поправки полностью противоречат теории разделения властей. По мысли Монтескье, равновесие властей достигается не существованием особой «уравновешивающей» власти, а воздействием их друг на друга. Столкновения между различными властями не только неизбежны, но и нужны, они разрешаются путем компромиссов, вытекающих с необходимостью из невозможности остановки государственной деятельности. Практически разделения между «уравновешивающей» и исполнительной властью не существует.

Даже в Конституции Португалии 1826 г., где была рецепирована идея «уравновешивающей» власти, король с одной стороны осуществлял эту «уравновешивающую» власть, являлся вместе с тем и главой исполнительной власти. (Таиланд: король, являясь посредником между ветвями власти, пользуется не юридическими прерогативами, а своим фактическим авторитетом)

Монтескье вовсе не представляет себе три власти в виде трех самостоятельных субъектов или трех отдельных воль государства. … Под властью он понимает не особое юридическое лицо и не волю, а:

1) в прямом смысле – известное субъективное право государства,

2) в переносном смысле – осуществляющий это право орган.

Речь идет не о делении личности или воли государства, а только о том, что общее субъективное право государства, которое называется государственной властью, заключает в себе отдельные субъективные права (власти: законодательную, исполнительную, судебную) и, что эти отдельные права должны осуществляться различными органами государства.[92]

Проблема соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей, установления баланса между ними и пределов вмешательства одной ветви в сферу действия другой является наиболее актуальной в теории государства и права.