Изучение публичного управления за рубежом.

Если в России наука государственного управления только формируется, то во многих зарубежных странах она насчитывает уже несколько десятилетий существования в качестве комплекса самостоятельных дисциплины.

Государственное (публичное) управление в качестве самостоятельной отрасли научного знания возникает в США в 1940-1960 гг. Прежде всего оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administrstion), т.е. совокупности органов публичного управления, и изучение публичных политик (public policy).

«Отцами-основателями» публичного управления считают американцев: Г.Саймон, Дж. Марч, Д.Истон, Ч.Линдблом.

В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ. Остановимся на характеристике основных школ и направлений их представителей.

Школа «общественного выбора» (Public Choice). Г. Таллок, Э.Даунс, В. Нискейнен. Авторы создавали свои концепции под сильным влиянием экономических подходов. Понятие общественного выбора – это политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремиться с минимальными расходами приобрести качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство индивидов и является результатом «общественного выбора». Главное значение работ представителей данной школы связано с критикой бюрократии и разработкой альтернатив бюрократическому управлению. Государственные служащие индивидуалистичны, как и все люди и используют свои возможности для достижения собственных целей.

Французская школа «социологии организаций» ( sociology des organization). М.Крозье, Э.Фридберг, Ж.-К. Тениг. Много работ данных авторов посвящено деятельности государственных органов. В основе подхода «социологов организаций» лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других. Такими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от государственных органов. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, работники отраслевых министерств, служащие низовых звеньев) реализует определенные стратегии. Эти стратегии могут повторяться и формирует определенные «системы действия». Анализ этих систем позволяет не только понять, как реально функционирует государственное управление, но и его модернизировать с учетом коллективных мотиваций.

«Когнитивный подход» к государственному управлению представлен такими исследователями, как П.Мюллер, П.Холл, П.Сабатье. Основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться – все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с н5ей проблемы. Поэтому необходимо изучать структуру представлений, ее формирование и изменение.

«Институционализм» в изучении публичного управления. Представители этого направления уделяют внимание институтам и их роли в государственном управлении. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями) или в социологическом (социальные институты), представители этого направления уделяют внимание устоявшимся схемам, структурным элементам взаимодействия.

 

Состояние государственного и муниципального управления в России и его соответствие требованиям управленческой науки (И.Н.Барциц. Система государственного и муниципального управления. Учебный курс. в 2 томах. М., 2011.)

 

Мы не можем не при­знать, что Россия, населенная в своем большинстве неплохо об­разованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и не подсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу до­стойную жизнь.

Чем можно объяснить подобное несоответствие? Во многом тем, что мы весьма неэффективно используем ресурсы нашей страны, на протяжении длительного времени сохраняем несовершенную систему управления великой страной. Об этом свидетельствуют и многочисленные статистические данные, показатели регулярно проводимых исследований и обобщенных рейтингов.

По данным доклада Всемирного экономического форума, Российская Федерация находится лишь на 81-м месте по качеству государственных институтов.

Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государ­ственного строительства, не смогла противостоять вызовам вре­мени и обеспечить самосохранение. Одной из (если не основной) среди поставленных после при­нятия Конституции 1993 г. задач стало изменение системы управ­ления страной, утверждение новой управленческой модели, при­способленной к рыночной экономике. Наглядно управленческую модель, предшествующего принятию Конституции этапа охарак­теризовал в том же 1993 г. Д.Н. Бахрах, введя понятие «демония административной власти», характеризующееся «демоническим стремлением административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной»1. Самой существенной характе­ристикой этого понятия Д.Н. Бахрах признал то обстоятельство, что «демонизм питается сущностными особенностями админи­стративной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический аппарат, административная власть постоянно стремится к расширению»2. Во многом из-за этого «демонизма» советская модель управления не смогла сдержать государственное единство и обеспечить сохранение союзной государственности.

 

Рассмотрим более подробно, какие качественные характери­стики действующей системы государственного и муниципаль­ного управления противоречат в настоящее время задачам фор­мирования в России демократического правового государства.

Прежде всего следует отметить несистемность государственного и муниципального управления. Требование системности является одним из базовых к любому явлению, включающему значитель­ное количество структурных элементов, находящихся в сложной взаимосвязи и взаимодействии. Бесспорно, с учетом этого госу­дарственное и муниципальное управление может эффективно функционировать только как система, и весьма сложная система. В то же время существующие в настоящее время в России феде­ральные органы государственной власти, государственные орга­ны субъектов Российской Федерации и органы местного самоу­правления еще не сложились в эффективно функционирующую систему институтов публичной власти1.

1 Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государ­ственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.16 Лекция 1

Говоря о системности государственного и муниципального управления, следует рассматривать два аспекта проблемы. Пер­вый из них связан с характеристикой собственно структурных элементов данной системы, в качестве которых выступают орга­ны публичной власти. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют, например, своим зарубежным анало­гам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Второй аспект проблемы – отношения между органами вла­сти, которые определяют характер возникающих взаимодействий, взаимосвязей между ними. Не секрет, что достаточно традици­онные для российского государства отношения, определяемые жесткой иерархией, продолжают выступать «родимыми пятнами» в действующем законодательстве.

Несовершенство федерализма. После демонтажа административно-командной системы, советской модели федерализма перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных террито­риальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не разрешило всех проблем, поскольку на­ряду с областями в составе Федерации существуют республики, кроме этого наличествуют и сложносоставные субъекты, право­вые коллизии относительно которых не разрешены до сих пор. Выведение из системы органов государственной власти районов как административно-территориальных образований, на уровне которых формируются органы местного самоуправления, было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демо­кратической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии.

Но в итоге в России сформированы две в значительной сте­пени пока еще не только фактически, но и юридически не свя­занные управленческие системы: система государственной вла­сти, состоящая из федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления. Кроме того, сохраняется актуальность поиска оптимального взаимодействия между органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и территори­альными органами федеральных органов государственной власти на уровне отдельных регионов. Помимо правовой несуразности Модернизация системы государственного и муниципального управления... 17

подобного явления, оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

Сохранились, хотя и в иной форме, многие черты административно-командной системы. Несмотря на разрушение государства, опи­равшегося на эту модель, многие механизмы административно-командной системы, пусть и видоизменившись, продолжают пре­пятствовать экономическому развитию. Так, по данным Бюро экономического анализа, общие затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров в 2000 г. составляли от 18 до 19 млрд руб., или около 10 % розничного товарооборо­та1. Нормативным сигналом о необходимости преодоления та­кой ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при разви­тии предпринимательства»2. Административные барьеры и сегод­ня, десятилетие спустя, существенно ограничивают ведение пред­принимательской и иной хозяйственной деятельности, мешают росту инвестиционной активности, увеличивают непроизводи­тельные издержки.

Непрозрачность системы государственного и муниципального управления. По индексу непрозрачности системы исполнительной власти для граждан и бизнеса Россия среди крупнейших 48 держав занимает 40-е место. Система исполнительной власти Россий­ской Федерации остается весьма закрытой для граждан и бизнеса. Дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 % вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт связывается с увеличе­нием среднегодового валового внутреннего продукта на душу на­селения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных ин­вестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 % и сокращением инфляции на 0,46 %3.

Сохраняется несоответствие качественного состава кадров в системе государственного и муниципального управления целям и задачам развития государства и общества (этот фактор особо был подчеркнут в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе “Реформиро­вание и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”»). Реализация Концепции рефор­мирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., позволила опреде­лить новые подходы к формированию кадрового состава госу­дарственной гражданской службы, ввести конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, конкретизировать квалификационные требования к го­сударственным гражданским служащим, обеспечить участие не­зависимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведе­нию и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. В то же время оценка профессиональной служебной деятельности го­сударственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько ка­чественно оказываются государственные услуги гражданам и ор­ганизациям1.

Своевременной является также постановка проблемы муни­ципальных кадров. Состояние муниципальных кадров рассма­тривается как одна из основных причин неэффективной дея­тельности органов местного самоуправления. Это признают как практики местного самоуправления, так и население. Более трети респондентов, опрашиваемых во время исследований, основной причиной неэффективности местного самоуправления стабильно называют низкую квалификацию муниципальных кадров. А в на­стоящее время – это около 330 тысяч муниципальных служащих.

Очевидна недостаточная эффективность взаимодействия между органами государственного и муниципального управления и обще­ством.

При сохранении таких качественных характеристик системы государственного и муниципального управления сложно будет рассчитывать не только на адекватное разрешение существую­щих проблем развития России, но и преодоление новых внешних и внутренних вызовов устойчивому социально-экономическому развитию России.

Необходимость реформирования системы государственного и муниципального управления – это не только характерная осо­бенность развития системы публичной власти в России. Периоди­чески все государства вынуждены признавать неэффективность публичного управления и принимать решение о необходимо­сти административного реформирования. Как показывает анализ истории развития системы власти в самых разных государствах, административное реформирование с определенной степенью регулярности переживают все государства. Такое реформирова­ние имеет как общие, универсальные для многих государств, ха­рактеристики, так и особенности, обусловленные спецификой не только решаемых задач в определенный исторический момент, но и государства, государственной политики.