Программно-целевое управление

Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, непротиворечивых управленческих воздействий, относящихся к одному объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым. Классическими элементами любой программы являются: указание объекта управленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов); определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизированы через задачи; обозначение срока и этапов реализации; распределение правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обязанностей; механизмы контроля и оценки эффективности. Отсутствие какого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управленческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, описанием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы - самый распространенный пример осуществления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена ее реализация, а также позиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реализация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путем тщательного предварительного изучения ситуации и путем согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обрекает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление программы (уместное участие других субъектов не может быть гарантировано), либо на ее неполную и противоречивую реализацию (все заинтересованные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления - целостность и единство концепции, масштабность, комплексность - должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление

Субъектно ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия - это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выражено в краткой форме - в виде простой формулировки (“зуб за зуб”, “бей своих, чтоб чужие боялись”, “разделяй и властвуй”, “деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более Х за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование” и т.п.), - либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов. Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе - за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов. Благодаря имеющимся у них ресурсам, центральные органы государственной власти и управления обладают несомненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии основаны на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, “жестким” вариантом стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределенности и сведении к минимуму возможности выбора других участников. Наиболее простое решение - обеспечение заданных ситуаций за счет масштабного использования физического и правового принуждения; однако, порой это оказывается недостаточным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путем ее простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в финансовом, и в политическом смысле. “Гибкий” вариант стратегического управления - так называемый сценарный подход, когда множеству вероятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество “сценариев” - программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуации. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государственное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин “стратегия” имеет военное происхождение (греч. strathgia - главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопоставляется тактике как плану отдельных операций. В роли “условного противника” государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том числе другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано широко распространяется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию - Н.Макьявелли; в современном мире влияние военных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления особенно заметно во второй половине ХХ в. Это не означает, что раньше стратегический аспект государственного управления недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в послевоенный период стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализированную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пониманий стратегии деятельности: они не являются взаимоисключающими, а лишь ставят акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учете глобальных характеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентированному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь - планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосрочных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой деятельности, стратегия - последовательность действий, ведущих данного участника взаимодействия к определенной цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может складываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность шагов их которых складывается результат. В политической социологии и политической психологии основной характеристикой стратегического поведения является предвидение реакций партнеров, осуществление действий, направленных на провоцирование или нейтрализацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путем полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными - иными словами, вытеснения собственно управления интригами, - либо вследствие нивелирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) применяется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта могут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в конечном счете, к кризису в данной сфере общества и управлении ею. Кроме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведет к стратегическому же поведению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредсказуемыми. Иногда программно ориентированная деятельность отождествляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегическая - с политикой (или даже политиканством). Однако практика государственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельности на всех уровнях, т.е. граница между “управлен­чес­кой” и “политической” деятельностью оказывается очень условной.

Легко заметить, что если для стороннего наблюдателя рутина, изолированные меры, программное и стратегическое управление предстают как объективно разные виды деятельности, то для самого субъекта управления дело сводится лишь к разным установкам в отношении деятельности. Так, лицензирование или регистрация региональным органом управления какой-либо деятельности может являться для служащих рутиной (повседневное применение стандартных критериев и процедур), может восприниматься как программная деятельность, направленная на определенную “объективную” цель, может опираться на субъект-субъектные ориентиры (противодействие другим структурам, борьба с коррупцией, индивидуальный подход, использование служебных полномочий для решения других задач и т.д.), либо сводиться к совокупности изолированных “индивидуальных” мер (ситуация, когда исключений больше, чем правил, либо когда достаточное количество правил не разработано). Кроме того, и программный, и стратегический подход в равной степени применимы как по отношению к действующим субъектам (индивидам, группам, организациям, движениям), так и к объективным или объективированным явлениям: природным факторам, макротенденциям и т.д. Например, в рамках управления здравоохранением мы можем рассматривать работающих в государственных медицинских учреждениях врачей (одну из групп, на которые направлено управленческое воздействие) либо как элемент объекта управления, обладающий определенными свойствами, на который можно только воздействовать, либо как коллективного субъекта (совокупность субъектов), действующего в своих интересах, с которым оказывается связана любая управленческая деятельность в сфере здравоохранения и с которым можно вести переговоры, согласовывать действия, инициатива которого может играть важную роль и т.д. Точно также, при управлении сельским хозяйством мы можем рассматривать природно-климати­ческие явления как объективную данность, которая может способствовать или препятствовать реализации нашей неизменной программы; другой вариант - располагать множеством разных сценариев деятельности, применение которых зависит от “поведения” климата.