Глава 3. Перспективы развития права участия граждан в управлении делами государства.

В настоящее время существует объективная необходимость совершенствования государственной политики по вовлечению российских граждан в процесс участия в управлении делами государства.

Декларируемые и совершаемые реформы политической системы, демократизация нормотворческого процесса, активизация различных форм демократии соучастия, формирование глобального информационного пространства, мас- штабные административная и судебная реформы должны иметь под собой четкую концепцию, чтобы преобразования осуществлялись не фрагментарно, ежеминутно, а имели четкий вектор, ориентированный на обеспече- ние начал демократии в нашем государстве, на формирование реального народного представительства.

Анализируя развитие демократических институтов в нашей стране 6 февраля 2012 г. В. Путин в статье «Демократия и качество государства» отметил: «Подлинная демократия – это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества». Сложившаяся в современной России ситуация неоспоримо свидетельствует о том, что в ряду наиболее важных политических основ конституционного строя существенное место занимает конституционная возможность граждан России эффективно и качественно участвовать в управлении делами государства. Реализация этой возможности выступает основой структурирования государственных и общественных институтов, развития политического плюрализма, многопартийности и гражданского общества, установления демократических ценностей в сфере государственного и муниципального управления. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства является важной гарантией перехода к системе конституционной демократии и модели эффективного гражданского общества. Это тем более актуально в контексте современных проблем сохранения стабильного развития страны, консолидации политических ресурсов, упрочения межэтнической и межконфессиональной толерантности. Для России, как активного участника глобальных процессов, именно демократическая проблематика сверхактуальна. Возможность превращения Российской Федерации в один из экономических, политических, идео- логических центров многополярного мира связана с развитием ее глобальной конкурентоспособности. При этом политическая конкуренто- способность является не менее значимой, чем экономическая успешность.

Статья 3 Конституции Российской Федерации, провозглашая многонациональный народ России единственным официальным легитимным источником власти в стране, «закрепляет народовластие в качестве основополагающего принципа конституционного строя России и утверждает незыблемость демократической основы суверенной государственности Российской Федерации». В конституционном пространстве осуществления народовластия гармония власти предполагает сочетание прямого и опосредованного народовластия. Магистральным направлением развития современной российской демократии является совершенствование механизмов представительной демократии, которая трансформируется в модель, характеризующуюся значительной вовлеченностью граждан России в процесс выработки и при- нятия публично-властных решений. Однако, думается, что в перспективе демократия будет представлять не столько синтез форм прямой и представительной демократии, сколько совокупность различных стратегий вовле- чения граждан в управление делами государства. Среди них прямой демократии будет принадлежать важное, но не основное место. «Предста- вительное начало в формировании высших органов власти … со временем становится высшей потребностью политического образа жизни, именуемо- го конституционализмом», – писал О.Е. Кутафин. Доминирующей стратегией вовлечения российских граждан в публично-властные отношения становится не принятие решений самими гражданами, а выработка решений с участием представителей гражданско- го общества, что характерно как для исполнительной, так и для законода- тельной, и судебной ветвей власти. В этих условиях с позиции теоретической науки представляется важ- ным обосновать преимущество конституционной категории «участие граждан в управлении делами государства» перед такими встречающимися в публикациях категориями, как «гражданский лоббизм», «демократиче- ское участие», «участие граждан в осуществлении публичной (государ- ственной) власти». Думается, что преимущество категории «участие в управлении делами государства» объясняется как минимум двумя причинами: во-первых, конституционным закреплением именно категории «участия в управлении делами государства», а во-вторых, ее политико-правовым содержанием. Что такое «гражданский лоббизм»? Согласно социологической теории народного представительства гражданский лоббизм отождествляется с представлением интересов различных социальных групп. В нашей стране лоббирование рассматривается большей частью как отрицательное явление, связанное с негативными факторами в сфере права, экономики, политики и даже в области духовно-нравственных отношений.

Другая тенденция современного развития демократии – это появление и активизация такой ее формы, как демократия участия или патисипаторная демократия. В современных условиях информатизации существующая представительная демократия с помощью информационно-коммуникативных технологий трансформируется в модель, которая обладает характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении делами государства через открытые каналы. Такая форма в иностранной литературе получила наименование «демокра- тия участия» – когда государственные органы используют виртуальное пространство для реструктуризации, повышения эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с общественностью в целом и с каждым гражданином в отдельности. Относительно категории «участие граждан в осуществлении публичной (государственной) власти» логично заключить, что ее буквальная интерпретация исключает из триады правомочий участия такие формы, как участие граждан в формировании органов публичной власти, а также общественный контроль за деятельностью этих органов. Таким образом, можно заключить, что конституционная категория «участие граждан в управлении делами государства» шире таких категорий, как «гражданский лоббизм», «демократия участия», «участие граждан в осуществлении публичной (государственной) власти» и соотносится с ними как целое и части. Важно отметить, что и в законодательстве, и в правовой науке следует разграничивать смежные, но не тождественные термины: «управление делами государства» и «государственное управление». В частности, управленческий процесс в масштабах всех государственно-властных структур целесообразно обозначать как «управление делами государства», в рамках исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти – государственное управление. Исходя из этого, участие граждан в управлении делами государства можно определить как совокупность находящихся в правовом поле форм воздействия граждан на осуществление общегосударственных дел. При этом участие граждан в управлении делами государства предусматривает значительное количество форм реализации, перечень которых не является и не может являться закрытым. Некоторые из таких форм представляют собой самостоятельные конституционные права, другие – права, прямо не указанные в Конституции РФ, но закрепленные в федеральном законодательстве, ряд форм вообще не имеет нормативного закрепления (например: лоббизм, общенародный праймериз, гражданские форумы и др.). Взаимосвязанные изменения законодательства о выборах, политических партиях, представительных органах власти свидетельствуют о конструировании национальной модели народного представительства, концептуальной основой которого должны быть конституционные формы участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства. Можно полагать, что народное представительство выступает консти- туционной универсалией, представляющей собой «субстрат публичных прав народа, неукоснительное и неискаженное выражение которых обу- словливается соответствующей деятельностью учреждаемых народом представительных органов». Если рассматривать единство системы публичного представительства в федеративном государстве, то можно обнаружить некоторое разно- гласие ученых по данному вопросу. В частности Н.А. Филиппова, определяет единство системы публичного представительства как целевое, содержательное и нормативное единство двух его видов: представительство народа и субъектов федерации. Мы же придерживаемся несколько иной позиции и считаем, что в федеративном государстве существует не два, а три вида представительства: народа, органов государственной власти и субъектов федерации. Причем исходя из смыла ст. 3 Конституции Российской Федерации первичным является представительство народа. В чем же задача, смысл и глубинная идея народного представительства как конституционной ценности и концептуальной основы участия граждан в управлении делами государства? Как отмечали классики данной теории, задача народного представительства не только в том, чтобы осуществлять деятельность по решению вопросов от имени народа, воплощать в закон народную волю, но и в том, чтобы эту волю создавать. В научных изысканиях встречаются рассуждения о том, что воли народа не существует вовсе – «...из воли многих психологически никогда не возникает единая воля, а всего менее, если большинству противостоит не согласное с ним меньшинство». Общая воля как воля всех невозможна, – писал В.М. Гессен. Получается, что волеизъявление народа ограничивается стадией формирования представительных органов? Весьма дискуссионный вопрос. С одной стороны, «общая воля не отражается, а создается народным пред- ставительством путем компромиссов и изысканий, как равнодействующая борющихся социальных сил». Действуя во вновь установленном интересе, парламент реализует новую «организованную» волю, отличную от воли избирателей каждого депутата. Однако, представляется, что народное волеобразование все таки не завершается актом формирования представительного органа власти, а продолжается при новых условиях. В представительном органе власти на основе агрегирования воли народа осуществляется формирование государственной воли. Как отмечал В.Ш. Глезер, процесс народного волеобразования и воссоздаваемое с его помощью общественное мнение в качестве современного способа выражения одобрения является частицей непосредственной демократии в представительной системе. В современных условиях либерализации избирательного законода- тельства, партийного строительства, возникает закономерный вопрос: избираемый на основе пропорциональной избирательной системы депутат является представителем народа или политической партии, по спискам которой он получил депутатский мандат? Полагаем, что в ситуации конкурирования статусов, статус депутата Государственной думы как представителя народа первичен, по отношению к статусу представителя политической партии по ряду причин. Во-первых, согласно Конституции России единственным источником власти в нашей стране является многонациональный народ. Хотя некоторыми учеными государствоведами выдвигается тезис о спорности конституционной формулировки об осуществлении власти народом, в силу чрезвычайной абстрактности самого понятия. «Народ вообще никак не реализует свою власть, – пишет Е. А. Чуб, – ведь это – конкретные действия, которые не может осуществлять народ как абстрактная теоретическая конструкция». В конкретных правоотношениях по поводу непосредственного осуществления государственной власти принимают участие отдельные граждане и их группы, которые реализуют конституционную возможность участия в управлении делами государства. Во-вторых, политическая партия является институциональной формой выражения воли представителей народа. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превра- щения его в полусвободный мандат. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями. Несмотря на то, что в современных условиях народное представительство как политико-правовая идея подвергается серьезным вызовам, о повышении роли народного представительства, как нам кажется, можно судить по тенденциям в избирательном и референдумом законодательстве. Появляющиеся в последние годы нормативные предписания свидетельствуют: «при подчеркивании общей значимости прямого и представительного народовластия механизмы их осуществления контрастируются». Так, законодательство устанавливает высокие планки для референдумного пути осуществления власти народа – достаточно ощутимые порог явки и процент большинства, при котором решение считается принятым. А вот для избрания государственных и муниципальных органов народного представительства можно наблюдать в последние годы совсем иную картину. С принятием Федерального закона от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ признан утратившим силу подп. «а» п. 2 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ранее предусматривавший, что выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. При этом региональному законодателю разрешалось повышать минимальный процент для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и снижать – для выборов депутатов представительных органов муници- пальных образований, а для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления – не устанавливать его вовсе. Следует согласиться с мнением М.М. Курячей, что принятыми мерами репрезентатив- ность органов власти, выполняющих функции народного представительства, существенно поставлена под угрозу. Приходится констатировать, что сложность непосредственного участия населения в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления создает ситуацию, когда вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, будут решаться представительными органами, поскольку этот путь проще. Частично нивелировать исключительное доминирование узкого круга политических партий, представленных в общенациональном парламенте, призваны положения Федерального закона от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Суть законодательной новеллы в том, что «федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 % голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получивше- му менее 7, но не менее 6 %, – два депутатских мандата». Очевидно, что в качестве оперативных мер развития представительности данная мера может оказаться полезной. В то же время нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что основные оппоненты партиям, представленным в парламенте, как показы- вают результаты парламентских выборов 2003, 2007, 2011 гг., не получали на выборах в Государственную думу долю голосов между 5 и 7 % 18 и, более того, «не дотягивали» даже до 5-процентного барьера. Отсюда действенность рассматриваемой законодательной новеллы представляется весьма проблематичной. Думается, самую точную характеристику существующей правовой действительности дал судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в Особом мнении к Постановлению суда от 18 мая 2011 г.: «Устойчивая законодательная парадигма, направленная на отмену прямых выборов при формировании как органов государственной власти, так и органов местно- го самоуправления, ведет к застойным явлениям в жизни общества. Остается только один конституционный выход – возврат к прямым, честным и справедливым выборам». В декабре 2011 г. Президент Российской Федерации Д. Медведев в своем послании Федеральному собранию предложил реформировать поли- тическую систему страны, в частности восстановить выборы глав регионов прямым голосованием российских граждан, которое было отменено в 2005 г. 16 января 2012 г. Д.А. Медведев внес в Государственную думу соот- ветствующий законопроект, который достаточно быстро получил статус закона20, который вступил в силу 1 июня 2012 г. Согласно ему первые выборы высших должностных лиц должны пройти 14 октября 2012 г. в тех субъектах Российской Федерации, где срок истечения полномочий действующих высших должностных лиц истекает с 1 июня по 31 декабря 2012 г.. В настоящее время уже известны четыре региона, где в октябре 2012 г., после 8-летнего перерыва, состоятся выборы глав субъектов России – это Амурская, Белгородская, Брянская, Новгород- ская области. Глобализация информационно-коммуникационного пространства и развитие информационных технологий – еще один вызов современного времени, актуализирующий проблему адекватного и эффективного исполь- зования этих ресурсов в сфере участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства. О международном признании значения информационных технологий в жизнедеятельности общества свидетельствует подписание 8 июля 2000 г. полномочными представителями стран «восьмерки», в том числе Россией, на о. Окинава Хартии глобального информационного общества. Впервые на международно-правовом уровне Хартия наметила правовые, политические и технологические меры, призванные активизировать деятельность международного сообщества по формированию глобального информационного общества. С целью выработки в России основных доктринальных документов и поступательного развития информационного общества Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, которая определяет цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области формирования информационного общества. Информационная сфера является системообразующим фактором жизни общества. Как верно отмечает А.В. Манойло, интересы, ценности и нормы поведения социальных групп в информационном пространстве мо- гут существенно отличаться от традиционных, так как информационное пространство формирует свои интересы, культурные особенности, ценно- сти и нормы поведения. Информационное пространство благодаря своей трансграничности и виртуальному характеру выступает в современном мире как одна из основных сфер интеграции человеческого сообщества. При таких способах организации власти именно информационный фактор превращается в ключевой механизм модернизации политических отношений и обеспечения взаимодействия между властью и обществом, гражданином и государством. К основным функциям, которые выполняет информационное пространство можно отнести: интегрирующую, в рамках которой информационное простран- ство объединяет в единую пространственно-коммуникативную и социо- культурную среду различные виды человеческой деятельности и занимающихся ими субъектов; коммуникативную, благодаря которой информационное пространство создает особую среду трансграничной, интерактивной и мобильной коммуникации различных субъектов деятельности, в рамках которой они осуществляют информационный обмен; актуализирующую. Именно в информационном пространстве осуществляется актуализация интересов различных субъектов деятельности посредством реализации ими информационной политики; социальную. Информационное пространство трансформирует состав общества и изменяет характер и содержание социально-политических (общественных) отношений во всех сферах – политике, культуре, науке, религии и др.. В связи с этим назрела объективная необходимость использования в процессе реализации различных форм участия граждан в управлении делами государства информационных технологий, способных сделать этот процесс более открытым, масштабным, массовым, оперативным, при необходимости персонифицированным. В ежегодном Послании Федеральному Собранию в декабре 2011 г. Президент Российской Федерации отметил: «Общество меняется, а граж- дане всё активнее высказывают свою позицию и предъявляют законные требования к власти, – это хороший признак, это признак взросления нашей демократии». Задача государства – используя потенциал ученых выработать качественную концепцию участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства, обеспеченную соответствующей нормативной базой.

 

Заключение

Итак, согласно провденному исследованию мною было проанализированы основные формы участия граждан в управлении делми государсьва. говоря об итогах исследования хочется отметить, что на данныймомент в Российской Федерации данное право развито на достоточно хорошем уровне. Конечно, нельзя говорить о том, что этот институт не требует развития. Наше государство относительно молодое и поэтому конституционно-правовые нормы еще не окрепли до конца, поэтому закнодателю есть куда стремится относительно вопроса регулирования участия граждан в управлении.

стоит отметить наиболее острые проблемы, касающиеся различных форм участия граждан. так равивая референдума возможно более широкое его прминения, а не только в формате "спросить разрешения у населения", поэтому помимо постановки вопроса, на который можно ответить да или нет, возможно расширить толкование.