Компетенции органов местного управления

Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения.

Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, - кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.

Согласно статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочиях самостоятельно. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти.

Самостоятельность означает, что ОМС наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления поддерживается тем, что Конституция не включает ОМС в систему органов государственной власти. Это позволяет говорить о том, что ОМС – это четвертая власть, не относящаяся ни к одной из трех ветвей власти. Вместе с тем это не означает, что МС находится вне системы государственно – властных полномочий.

Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными, т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. ФЗ № 131 статьи 19, 20, 21.

Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью, - с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Ее содержание может существенно варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных.

 

Зарубежные модели местного самоуправления.

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах.

 

А) Британская система местного управления

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству.

Б)Американская система

Американская система местного управления распространена не только в США, но и в других федеративных государствах, перенявших американский и британский опыт. Наряду с Австралией и Канадой, этот и некоторые латиноамериканские страны, в частности – Мексика и Бразилия.

В) Романская система

Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.

Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во- вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.

Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.

Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями,- либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.

Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.

В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:

- существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;

- в “базовых”, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;

- параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющие отраслевое управление;

- неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке;

- четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.

Г) Германская система местного управления

Германская система местного управления распространена в странах Центральной и Северной Европы. С одной стороны, это связано с общим культурным и политическим наследием (Священная Римская и Габсбургская империи), с другой – с постоянными заимствованиями в рамках региона. В 1990-ее гг. многие страны Восточной Европы (Венгрия, Чехия, отчасти Польша и Словакия) также ориентируются на эту модель.

Д) Скандинавская система

Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства, до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в Дании и скандинавских странах значительным числом близких черт, отличающих их от других европейских государств.

Для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.