Возрождение местного самоуправления

Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации, вставшей на путь самостоятельного существования, проходило долго и трудно. Уже осенью 1991 г. новая российская власть оказалась перед выбором: проводить или не проводить выборы глав местных администраций, назначенные на конец 1991 г.? Некоторые сторонники Б. Ельцина высказывались в их поддержку, например тогдашний мэр Москвы Г. Попов. Однако большинство реформаторов выражали опасения, что выборы приведут к власти коммунистов. Колебался и сам президент. До августовского путча он поддерживал идею выборов, после путча издал указ, дававший ему право назначать глав администраций при согласии Советов. Вскоре, однако, президент установил дату их выборов — 24 ноября L991 г. Затем опять передумал и попросил Съезд народных депутатов одобрить моратории на'выбо- ^: ры глав администраций сроком на год.

Исследователи по-разному оценивают это решение прези-; дента. Одни уверены в его оправданности. «Нельзя было проводить экономическую реформу и при этом давать выборную, легитимность губернаторам, что грозило лишь усилить местнические тенденции, и не исключено, что и сопротивление болезненным мерам на местах»¹. Другие убеждены, что осенью 1991 г. был упущен шанс реорганизации старой государственной машины на демократической основе путем перевыборов

¹ Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1949. С. 55.

Советов всех уровней¹. Колебания президента при этом объясняются неформальным пактом старой и новой элит об отказе от демонтажа старой советской системы и ее реформировании лишь в ограниченных пределах.

Решение это, как мы знаем, не помогло избежать резкой конфронтации ветве и власти. Волыни нство местных Советов поддерживало Верховный Совет РФ и конфликтовало с местной администрацией. Это предрешило их участь. 5 июня 1993 г. на заседании конституционного совещания Б.Н. Ельцин безапелляционно зая вил: «Очевидно, что советский тип власти не под-.. дается реформированию. Советы и демократия несовместимы»².

Из текста проекта Конституции было исключено даже упоминание о Советах.

Развязку ус корили события 3—4 октября 1993 г. Полномочия всех Советов прекращаются. Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и «Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной.чон-ституциоккой реформы» от 26 октября 1993 г. главами местных самоуправлений стали главы местных администраций. Эта ситуация была временной, продиктованной необходимостью сохранения управляемости страной, оказавшейся на грани гражданской войны. Естественно, что чрезвычайные меры не могли сохраняться долгое время, тем более что они противоречили идеям, воплощенным в опубликованном проекте Конституции.

Но и после принятия Конституции возрождающееся местное самоуправление остро ощущало недостаточность правовой базы. Она ограничивалась главой VIII Конституции, самой краткой, и рядом указов Президента РФ, среди которых нужно отметить указ о гарантиях местного самоуправления от 22 декабря 1993 г. Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который стал бы гарантией защиты от попыток затормозить становление этого важнейшего демократического института как со стороны органов власти субъектов Федерации, не желающих делиться своей властью, так и со стороны ряда федеральных органов.

¹ История России. XX век. С. 594.

- Конституционное совещание: Стенограмма, материалы, документы, Т. 2. М., 1995. С. 10.

Работа над проектом нового федерального закона началась еще в Верховном Совете. Он был значительным продвижением вперед посравнениюс Законом «О местном самоуправлении в РСФСР». Поскольку определение общих принципов местного самоуправления было от несено к совместному ведению Федерации и ее субъектов еще Федеративным до говором 1992 г., разработчики закона исходили из необходимости соблюсти права и интересы субъектов Федерации, с одной стороны, и федеральную защиту основных начал местного самоуправления — сдругой. Законопроект (вернее, законопроекты) закреплял и развивал целый ряд важных конституционных положений, в частности о том, что местное самоуправление не входит в систему государстве и ной власти. Всероссийское совещание по основам местного самоуправления 17 февраля 1995 г. рекомендовало Государственной Думе при нить за основу од и низ законопроектов, подготовленный группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым. Он и лег в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 25августа 1995 г.¹ Хотя этотзакон и нелишен недостатке в, он является прогрессивным документом, закрепившим новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования российского государства и отвечающую международным стандартам, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления, в том чиЬле его правовой базы продолжалось и во второй половине 1990-х гг. Государственная Дума приняла законы, призванные заполнить правовой вакуум: «О финансовых основах местногосамоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в России-с кой Федерации»². В 1997 г. создается Совет по местному само-

Федеральнын закон «Обобщи* принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации* от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996.№ 17. Ст. 1917; №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.

² Федеральный закон <О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации., от 25 августа 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от26 января 1996 г. //СЗ РФ. 1996.№ 49. Ст. 5497;Федерапьныпзакон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. //СЗРФ 1W8. №2. Ст. 224: 1999. № 16. Ст. 1933.

управлению при Президенте РФ, а в 1998 г. — Конгресс муниципальных образований РФ. Ратифицируется Европейская хартия местного самоуправления.

Но развитие местного самоуправления сталкивалось и продолжает сталкиваться с серьезными трудностями. Еще в середине 1990-х гг. власти ряда республик в составе РФ попытались существенно ограничить местное самоуправление малыми городами, поселками, селами, исключив из числа муниципальных образований крупные города, районы и районы в городах. Конфликт, возникший в связи с роспуском органов местного самоуправления в г. Ижевске (Удмуртия), пришлось разрешать Конституционному Суду. Упраздненные законом Удмуртской республики органы местного самоуправления были восстановлены¹. Кризис 1998 г. побудил глав субъектов Федерации предпринять еще одну попытку ограничения местного самоуправления: предлагалось перейти к такому порядку, когда руководители органов местного самоуправления будут назначаться руководителями субъектов Федерации. Это предложение было встречено резонным замечанием: тогда и руководителей субъектов Федерации надо назначать из центра. Атака была отбита, но положение местного самоуправления оставалось неустойчивым, пока 15 октября 1999 г. Указом Президента РФ не были утверждены «Основные положения государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации»². Этот документ не содержит принципиально новых положений и имеет скорее символическое значение. После некоторых колебаний федеральная власть констатировала: местному самоуправлению быть!

¹ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
24.01.1997 г «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Рес
публики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмур
тской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. См. также; Бланкенагель А.
Местное самоуправление против государственного управления в Российской
Федерации: Решение Конституционного Суда РФ по Удмуртии // Конститу
ционное право: восточно-европейское обозрение. 1997. № 1. С.127-130.

² Основные положения государственной политики в области местного
самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Прези
дента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 42.
Ст. 5011..,