Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в 1917 — начале 1918 гг.

Первые рабочие Советы на короткое время появились еще в 1905 г. Полифоничность, явочный характер нарождающей-

£.1

ся новой власти, ее массовость, универсальность, прямой революционный демократизм, не признающий никакого разделения властей, митинговый характер деятельности, отрицающий всякие формы парламентаризма, в совокупности с непрофессионализмом подавляющей части депутатов уже с самого начала ее возникновения предопределили все последующие кризисы советской государственности. Наиболее ярко это проявилось на примере тех Советов, что были созданы в февральские дни 1917 г. сначала в Петрограде (27 февраля), а затем и по всей стране. Петросовет не только был более многочисленным, но и обладал более широкими полномочиями, чем его. предшественник в 1905 г. Принципы формирования Советов были следующими. Избирать и быть избранными могли только трудящиеся (трудовой ценз). Выборы были и неравными: от 1 тыс. рабочих Петрограда в Совет делегировался один депутат, но если предприятие насчитывало менее тысячи человек, то норма представительства сохранялась той же. Для солдат норма представительства была еще более привилегированной — по одному человеку от роты или казачьей сотни. Разумеется, ни о каком тайном голосовании речи идти не могло. Многочисленность и аморфность вскоре сделали Петросовет трудно управляемым. Основную роль стал играть исполком, сформированный по принципу пропорционального партийного представительства. Он включал в себя: президиум, секретариат и ряд комиссий (продовольственную, финансовую, военную, по труду, аграрную, железнодорожную, агитационную, литературную и пр.).

Большинство Советов в 1917 г. строилось аналогичным образом, хотя структурные единицы могли называться иначе (отделы или секции).

Углубление социальных конфликтов в деревне вызвало к жизни весной 1917 г. и крестьянские Советы. I Всероссийский съезд крестьянских Сонетов в мае 1917г. предпринял попытку установить некоторый порядок в советском строительстве, введя следующую иерархию: сельские Советы — волостные съезды Советов — уездные съезды Советов — губернские (областные) съезды Советов. Последние формировались из представителей волостных и уездных Съездов, т. е. косвенным путем, и по единым нормам представительства {волостной Съезд — 1 депутат от 200 избирателей, уездный — 1 депутат от 500 из-

бирателей). Но в целом в местном управлении царили пестрота и хаос: губернские съезды Советов могли, например, избираться не нижестоящими съездами, а Советами или их исполкомами. Нормы представительства часто не соблюдались.

Отношения с земствами и городскими думами складывались у Советов по-разному. В Петрограде, например, они сотрудничали, а в Москве, наоборот, Совет распустил думу. Многие Советы весной-летом 1917 г. принимали решения пополнить земства и думы своими представителями (признавая тем самым их легитимность). Вместе с тем ни земствам, ни думам, ни комиссарам Временного правительства Советы не подчинялись, опираясь в основном на вооруженную силу.

Иерархия Советов венчалась Всероссийским съездом Советов (первый съезд Советов рабочих и солдатских депутатов состоялся в июне 1917 г., второй — в конце октября, по старому стилю, 1917 г.). Съезд Советов образовывал Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов. ВЦИК, избранный 11 съездом Советов, образовал Совет народных комиссаров — Временное рабоче-крестьянское правительство во главе с В.И. Ульяновым-Лениным (уточнение «временное» было отброшено лишь после разгона Учредительного Собрания).

Власть Советов с ноября 1917 г. устанавливалась сначала, как правило, в губернских и уездных центрах. Затем Советы организовывались в волостях и селах. Сельсоветы во многих селах и деревнях были представлены лишь председателем и секретарем Совета, зачастую, к тому же, назначенными сверху.

Вначале 1918г. происходит объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с крестьянскими Советами. Система Советов становится более разветвленной, но остается все же достаточно нечеткой. Но в целом ситуация была следующей: волостной, уездный и губернский съезды Советов были высшими органами власти насоответствующейтерритории. Они действовали совершенно самостоятельно, но в соответствии с декретами и постановлениями съездов Советов вышестоящихуровней. Впрочем, иногда и с ними не считались: волостной съезд или волисполком могли отменить или проигнорировать постановление уездного съезда или уисполкома, а те, в свою очередь, — губернского съезда. Системе было далеко и до единообразного построения: в одних губерниях исполком Совета избирался на

*-п

съезде, в другихбыли Советы без исполкомов, но с президиумом и бюро, в третьих — исполкомы назывались съездами. Неотрегулированным оставался статус городских Советов и их исполкомов. В целом ситуацию можно охарактеризовать как близкую к полной анархии: было нарушено государственное единство России, и странаоказалась на грани распада.

Основными функциями исполкомов Советов были следующие: осуществление декрета о земле, национализация промышленности, контроль за распределением продовольствия, выборы судей и борьба с так называемой контрреволюцией.. Структура органов Советской власти выглядела таким образом: съезд Советов формировал исполком; в исполкоме выделялись такие отделы, как аграрный, экономический, продовольственный, отделы образования, здравоохранения, иногда даже отдел искусства, отдел управления с подотделом милиции и пр. Кстати, местные Ч К первоначально также входили в состав исполкома Совета.

Что касается органов городского и земского самоуправления, то они, как правило, подлежали роспуску. Процесс этот растянулся более чем на год — вплоть до декабря 1918 г. Таким образом, временное сосуществование было неизбежно, особенно в тех местностях, где члены исполкомов Советов были бессильны, беспомощны, неумелы да и.просто неграмотны. В таких случаях хозяйственные функции брали на себя земские и городские управы, а политическое руководство — Советы. В некоторых случаях волостные и уездные управы реорганизовывались в отделы народного хозяйства исполкома Совета; были даже примеры того, что волостные земства целиком трансформировались в Совет рабочих и крестьянских депутатов, но в целом такие случаи были редки. На территории, контролировавшейся белыми, земства и городские думы просуществовали до 1920 г.

7.3. Первая советская Конституция 1918 г. и советское строительство в годы Гражданской войны

Первая Конституция РСФСР была принята V съездом Советов в июле 1918г. Она провозглашала установление «самодержавия народа» в форме диктатуры пролетариата, отказ от

"7Л

принципа разделения властей, отказ от формального равенства граждан перед законом, фактический отказ от всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Избирательное право предоставлялось только трудящимся; лица, прибегавшие к наемному труду, частные торговцы, рантье, священнослужители лишались этого права наряду с душевнобольными и преступниками. Выборы были многоступенчатыми. (непосредственно избирались только сельские Советы, Советы фабрично-заводских поселков и городские Советы) и неравными. Дело в том, что городские и крестьянские Советы избирались по разным нормам представительства и один делегат Всероссийского съезда Советов представлял либо 25 тыс. городских жителей, либо 125 тыс. сельских. Иными словами, голос одного рабочего приравнивался к голосам пяти крестьян. При выборах в Советы рабочих депутатов реализовывался производственный принцип (по заводам, фабрикам и учреждениям). Территориальный принцип не исключался, но имел в городах третьестепенное значение (для домохозяек, рабочих-надомников и других «неорганизованных» трудящихся).

Принятие Конституции 1918 г. означало установление относительно унифицированной системы Советов. Она оставалась четырех- или пятизвенной, включая сельсоветы, Советы фабрично-заводских поселков, городские Советы, а также волостные съезды Советов, уездные (районные) съезды, губернские (окружные), областные съезды и Всероссийский съезд Советов (должен был созываться не реже двух раз в год). Городские Советы посылали своих делегатов на уездные (районные), губернские (окружные) или на областные съезды Советов, в зависимости от уровня административного подчинения города. Съезд Советов был высшей властью в пределах данной территории; им же формировался исполком. Всероссийский съезд избирал ВЦИК Советов, функционировавший в промежутках между съездами и формировавший Совет народных комиссаров — правительство.

В первые месяцы после революции статус местных Советов был не вполне определен. Даже существовал — с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г. — Наркомат по местному самоуправлению (вероятно, это была уступка левым эсерам, с которыми большевики как раз тогда находились в коалиции и которые были меньшими центристами). Но с приня-

тием Конституции РСФСР Советы снизу доверху начинают рассматриваться как звенья единой системы государственной власти.

Тем не менее ряд вопросов в Конституции 1918 г. оставлен открытым: права и обязанности губернских съездов Советов, их исполкомов, структура исполкомов, статус Советов фабрично-заводских поселков и др. Впоследствии, в 1919 г., горисполкомы уездных центров были объединены с уиспол-комами, а в 1921 г. горсоветы и горисполкомы были повсеместно слиты с уисполкомами (там, где это не было сделано^ ранее) и губисполкомами. Этот процесс, названный «сжатием аппарата местной власти», привел к временной ликвидации городского самоуправления. Горсоветы были восстановлены лишь в 1925 г.

Принятие Конституции совпало с началом Гражданской войны. Можно сказать, что те Советы, которые существовали перед Гражданской войной, были совсем иными по своему характеру, чем те, что вышли из нее. До лета 1918г. Советы были многопартийными, и нельзя сказать, что эта многопартийность была декоративной. Многие Советы, в особенности сельские да и волостные съезды Советов, не были подконтрольны большевикам. В них было сильно влияние эсеров, левых и правых, беспартийных — тех, кого называли «мелкобуржуазным» или «кулацким» элементом. Такие Советы не устраивали большевиков, полагавших, что право говорить от имени трудового народа принадлежит только им^ и разжигавших пламя Гражданской войны. Зажиточные крестьяне стали отстраняться от работы в Советах, а 11 июня 1918г. были созданы комитеты бедноты — комбеды. Их функциями было изъятие хлебных излишков и распределение хлеба. Ряд волостных исполкомов и сельсоветов был упразднен.

Это означало войну со значительной частью крестьянства, и войну совершенно бесперспективную. В ноябре 1918г. большевики предпочли ликвидировать комбеды. При этом были произведены перевыборы в Советы таким образом, чтобы сохранить над ними контроль. В городах были предприняты в чем-то схожие попытки создания комитетов городской бедноты или домовых комитетов бедноты. Их основными функциями было наблюдение за скрывающимися контрреволюционерами, белогвардейцами и т. п.

Советы оттесняются на задний план такими организациями, как ревкомы (уездные, губернские), создаваемыми первоначально в тех районах, которые были объявлены на военном положении, а в 1919 г. — почти повсеместно.

Но, конечно, более всего трансформации Советов способствовало изменение значения и роли РКП. Летом 1918 г. устанавливается фактически однопартийная диктатура, и партийные комитеты начинают подменять Советы. Прежние аморфные структуры начинают сменяться все более и более жестко централизованными. 8 декабря 1918 г. народные комиссариаты получили право отменять любые постановления местных органов власти. Отделы губисполкомов стали органами народных комиссариатов. С этого момента идет практика «двойного подчинения»: соответствующий отдел подчиняется и центральному ведомству, и исполкому.

Централизация дополнилась бюрократизацией. Рассмотрим этот процесс на примере Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ)¹, в чьем ведении находились все национализированные предприятия. Аппарат ВСНХ включал в себя множество отделов (финансово-экономический, финансово-счетный, НТО, производственный и др.). Также в структуре ВСНХ выделялись отраслевые центры и главные управления, точнее, главные конторы — главки. Каждый реализовывал государственную монополию в соответствующей отрасли (Глав-топ, Главметалл, Главсахар и т. п.). Уже к концу 1919 г. их насчитывалось более 40. В свою очередь, каждый главк или центр подразделялся на ряд производственных или функциональных отделов. Например, у Главтопа было 6 производственных отделов и 10 функциональных. На местах существовали областные и губернские СНХ, состоявшие из соответствующих отделов и подотделов. Формально они находились в двойном подчинении, фактически — подчинялись центру.

¹ Был образован 2 декабря 1917 г. как коллегиальный орган, предназначенный для организации всего народного хозяйства н финансового дела Советской республики. В его состав вошли Всероссийский совет рабочего контроля, Центральный совет фабрично-заводских комитетов, представители профсоюзов. В аппарат ВСНХ были включены правления крупнейших трестов и синдикатов как органов государственного регулирования экономики. Никто не предполагал, что из этой системы вырастет бюрократический Левиафан.

В целом число государственных служащих в 1921 г. по сравнению с 1913 г. увеличилось в 2 раза. Так, только в ВСНХ насчитывалось около 300 тыс. служащих. В ходе сокращения аппарата его удалось уменьшить более чем втрое — до 91 тыс., а количество центров и главков — с 50 до 16'. Но эта тенденция, связанная с нэпом, оказалась неглубокой и недолгой.

Вопросы для самопроверки

1. Каким образом была реорганизована система местного управле
ния после февральской революции 1917 г.?

2. Какие структурные изменения произошли после февральской ре-'
волюции 1917 г. в органах местного самоуправления?

3. Охарактеризуйте систему советских органов власти, сложившую
ся к концу 1917 г.

4. Какие верховные органы государственной власти устанавливались
в Советской России согласно Конституции РСФСР 1918 г.?

Литература

Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996.

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учеб. пособие. М., 1997.

Герасименко Г.А. Земства и Сонеты //Свободная мысль. 1993. №4. С. 97-106.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993.

Жукова Л.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенный период (1864— 1918гг.). М., 1995.

Земское самоуправление в пореформенной России (1864— 1918 гг.): Документы и материалы: Учеб. пособие / Отв. ред. А.П. Зиновьев., М. 1995.

История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997.

История России. XX век / A.M. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997.

Кимитака М. Почему умерли земства // Родина. 1994. № 4. С. 38-41.

ЛаптеваЛ'.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

Соколов А,К. Курс советской истории. 1917—1940. М., 1999.

¹ История СССР. XX век / А.Н. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997. С. 206, 2IS.

Глава 8