Особенности правотворческой и правоприменительной деятельности местных Советов депутатов.

Основными формами правовой деятельности органов мест­ного управления и самоуправления является правотворчество и правоприменение. Правотворческая деятельность местных Советов депутатов, исполкомов и местных администрацией незначительна.

Основной формой правовой деятельности является правоприменение, так как только на месте проживания граждан осуществляется реализация их прав и свобод, закрепленных в законодательстве. Именно органы местного управления и самоуправления, в основном при обращении граждан в местные органы власти, через издание правовых актов наделяют их социальными благами, предоставляют возможность удовлетворения иных потребностей.

Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления направлена на регулирование различных общественных отношений, возникающих в местах проживания граждан, на их упорядочение. Эта деятельность также направлена на конкретизацию законодательства и применение его.

В процессе осуществления своих функций и компетенции местные Советы депутатов принимают нормативные правовые акты, определенные Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Местные Советы депутатов реализуют свое право на правотворчество на сессиях. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» по вопросам, рассмотренным на сессиях, Советы принимают решения. Решения принимаются тайным или открытым голосованием, в том числе поименным. Решение Совета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

Решение Совета должно соответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Решения Совета по важным вопросам местного значения могут приниматься Советами и их органами после предварительного обсуждения этих вопросов населением в порядке, предусмотренном регламентом Совета.

Свою правотворческую компетенцию они реализуют в форме:

– принятия нормативных правовых актов, в форме правоприменительной деятельности;

– контроля за законностью принимаемых органами Совета, исполкома правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений.

Порядок реализации местными Советами нормотворческой деятельности регулируется Законом Республики Беларусь
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», регламентами местных Советов депутатов, другими нормативными правовыми актами.

Пунктом 5 ст. 12 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» преду­сматривается, что предложения по вопросам для рассмотрения на сессии Совета могут вносить председатель Совета, президиум и другие органы Совета, депутаты, а в некоторых случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, – председатель исполнительного комитета, исполнительный комитет, местная администрация, органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, граждане.

Так, например, Регламентом Минского городского Совета депутатов, утвержденным решением Минского городского Совета депутатов от 1 апреля 2004 г. № 96, предусматривается, что проекты решений вносятся в Совет с приложением необходимых к ним документов, в том числе письменное обоснование необходимости рассмотрения вопроса на сессии, финансово-экономическое обоснование к проекту, как правило, за месяц, но не позднее чем за 2 недели до начала сессии.

Председатель Совета или его заместитель поручает соответствующей постоянной комиссии (комиссиям) по профилю вопроса рассмотреть его на своих заседаниях и внести предложение в президиум Совета о включении вопроса в проект повестки дня сессии Совета. По этим вопросам могут быть запрошены заключения соответствующих структур Мингорисполкома. Полагаем целесообразным рекомендовать депутатам Минского городского Совета дополнить Регламент положением об обязательной регистрации внесенных вопросов и о присвоении им порядковых номеров. Это позволит повысить значимость предложения, официальность его характера, более внимательное отношение к нему со стороны должностных лиц, занимающихся подготовкой проекта решения, позволит установить более четкий порядок включения вопросов в повестку дня.

В регламенте Минского городского Совета депутатов отсутствуют какие-либо положения, указывающие на планомерную подготовку проведения сессионных заседаний. Представляется, что подготовка и проведение сессии должно осуществляться по предварительному плану, утвержденному председателем или президиумом Совета с указанием вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии и ответственных должностных лиц за их подготовку, сроков подготовки и представления руководству Совета.

По получении предложения профильной комиссии президиум Совета принимает решение о включении вопросов в проект повестки дня очередной сессии, либо о необходимости доработки данных вопросов, либо об их отклонении, о чем уведомляются разработчики. Президиум Совета может организовать обсуждение гражданами проектов решений Совета, иных важнейших вопросов местного значения.

При принятии постоянной комиссией решения о внесении на рассмотрение сессии вопроса, который самостоятельно готовится комиссией, председателю Совета направляется письменная информация с указанием срока подготовки проекта решения Совета.

Информация о принятых решениях, о подготовке вопросов на рассмотрение сессии Совета может доводиться до депутатов и избирателей через средства массовой информации.

Информация о ходе подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение сессии Совета (проекты решений, заключения по проектам решений и т.д.), находится у специалистов, обеспечивающих деятельность Совета.

Замечания и предложения по проектам решений направляются в Совет. Профильная постоянная комиссия (при необходимости совместно с другими постоянными комиссиями Совета) с участием разработчиков проекта решения, лиц, представивших замечания и предложения по нему, обсуждает проект решения, подводит итоги обсуждения, определяет перечень вносимых в проект решения изменений и (или) дополнений. Изменения и (или) дополнения, не внесенные в проект решения Совета, но на которых настаивают лица, их подготовившие, прилагаются к проекту решения Совета отдельным списком.

Проект решения Совета, вносимый на сессию Совета, визируется руководителем структурного подразделения Мингорисполкома, администрации района, организации коммунальной собственности, его разработавшим соответствующим заместителем председателя Мингорисполкома, финансовым управлением, юридическим отделом Мингорисполкома и при необходимости другими должностными лицами структурных подразделений Мингорисполкома.

Подготовленные проекты решений Совета, необходимые документы к ним направляются депутатам Совета.

В случае, если проект решения рассматривается в нескольких постоянных комиссиях, ответственной за ход рассмотрения и подготовку проекта решения на сессию является профильная постоянная комиссия.

Альтернативные проекты решений Совета рассматриваются постоянными комиссиями одновременно с основным проектом.

На сессии Совета по проекту решения Совета докладывает разработчик проекта решения Совета, с содокладом выступает председатель профильной постоянной комиссии Совета или его заместитель.

Депутаты обсуждают основные положения проекта решения Совета и вносят свои предложения и замечания по нему, предложения о принятии проекта решения за основу.

Альтернативные проекты решений одновременно вносятся на обсуждение сессии Совета. В итоге обсуждения принимается решение о принятии одного из проектов за основу.

Если в ходе обсуждения представленного проекта решения Совета не поступили предложения и замечания, сессия может принять проект решения Совета в целом.

Если поступили предложения, замечания, но при этом проект решения Совета не принят за основу или в целом, сессия Совета может передать его на дополнительное рассмотрение в те же постоянные комиссии или расширить их список, или поручить доработать его другим органам Совета. При этом устанавливается срок доработки проекта решения Совета для повторного рассмотрения на сессии Совета.

Замечания и предложения по проекту решения Совета вносятся депутатами Совета в письменном виде до начала сессии в Совет, в ходе сессии – в секретариат сессии или докладываются в устной форме.

Внесенные замечания и (или) предложения по проектам решений Совета ставятся на голосование. На голосование ставится отдельно каждый пункт либо раздел с внесенными поправками. После голосования по предложениям и (или) замечаниям председательствующий ставит проект на голосование в целом.

Принятое Советом решение визируется его разработчиками, соответствующим заместителем председателя Мингор­исполкома, финансовым управлением, юридическим отделом Мингорисполкома, председателем профильной постоянной комиссии Совета и при необходимости другими должностными лицами и подписывается председателем Совета. Решения Совета, являющиеся нормативными правовыми актами, направляются в Министерство юстиции Республики Беларусь для проведения обязательной юридической экспертизы на соответствие законодательству Республики Беларусь.

Согласование проекта решения и решения Совета, направление решения в Министерство юстиции Республики Беларусь и на опубликование в газету «Минский курьер» осуществляет разработчик.

Протоколы сессии Совета оформляются специалистами, обеспечивающими деятельность Совета, в двухнедельный срок и подписываются председателем Совета. Подписанные протоколы сессии вместе с решениями Совета, протоколами электронной системы голосования формируются в дела и хранятся в аппарате Совета в течение срока полномочий Совета, а затем сдаются в архив Мингорисполкома на хранение. Решения Совета издаются отдельной брошюрой и направляются депутатам Совета и согласно реестру рассылки. Аудиозаписи сессий хранятся в аппарате Совета. Решение об их ликвидации принимается президиумом Совета.

По вопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения большинством голосов от числа избранных депутатов.

Виды актов, принимаемых местными Советами депутатов и их органами.

Согласно ст. 6 Закона Республики Беларусь от 12 июля 2000 г. № 410-З «О статусе столицы Республики Беларусь – города Минска» столица имеет свой устав. Устав города Минска определяет направления и порядок взаимодействия Минского городского Совета депутатов, исполнительных и распорядительных органов, органов территориального общественного самоуправления по вопросам осуществления местного управления и самоуправления в столице, особенности формирования и полномочий органов территориального общественного самоуправления в столице, градостроительного устройства, иные вопросы, касающиеся осуществления городом Минском функций столицы Республики Беларусь.

Устав города Минска утвержден решением Минского городского Совета депутатов 26 июня 2001 г. № 193.

Местные Советы депутатов принимают регламенты – нормативные правовые акты, которые содержат правила, определяющие процедуру их деятельности. Регламенты утверждаются решениями Советов.

Согласно ст. 13 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» по вопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения. Решения принимаются тайным или открытым голосованием, в том числе и поименным. Решение Совета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. В случаях досрочного прекращения полномочий Совета, решение принимается не менее чем двумя третями голосов от числа избранных депутатов.

Решения Совета должны соответствовать законодательству Республики Беларусь. Решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объ­единениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Президиум Совета принимает правовые акты в форме решений. Решения принимаются большинством голосов от его состава. Заседание президиума Совета является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от его состава.

Председатель Совета в пределах своей компетенции издает распоряжения.

Решения постоянных комиссий оформляются протоколами их заседаний. Постоянные комиссии Совета принимают решения рекомендательного характера по рассмотренным вопросам.

Согласно ч. 5 ст. 19 Закона Республики Беларусь «О нор­мативных правовых актах Республики Беларусь» принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Совета депутатов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь, а решения местных Советов базового уровня – управлениями юстиции облисполкомов.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» нормативные акты направляются в Национальный центр правовой информации (НЦПИ) для их включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции или заключения соответствующего областного управления юстиции.

Правовым актам, включенным в Национальный реестр, присваиваются регистрационные номера Национального реестра.

Согласно ч. 4 ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Правовые акты, направленные в газеты для официального опубликования, должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их получения.

Согласно ст. 122 Конституции Республики Беларусь мест­ные Советы, исполкомы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Решения местных Советов, не соответствующему законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.

Решения местных Советов, исполкомов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

Действующим законодательством Республики Беларусь общие и хозяйственные суды не наделены правом признавать нормативные правовые акты государственных органов недействительными. Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь предусматривает, что если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции Республики Беларусь, он принимает решение в соответствии с Конституцией. После вступления решения в законную силу суд, вынесший решение, обращается в Верховный Суд Республики Беларусь по вопросу внесения предложений Конституционному Суду о проверке соответствия нормативного акта Конституции Республики Беларусь.

Юридическая сила актов местных Советов депутатов. «Термин «юридическая сила» используется тогда, когда определяют место акта, его верховенство или подчиненность (См. Антонова, Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: монография / Н.А. Антонова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 167 с.)

Согласно ст.1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» «юридическая сила нормативного правового акта - характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам».

Согласно п. 1 ст. 60 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» «решения Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах их компетенции, решения местного референдума, в отношении которых Советами, назначившими местные референдумы, принято решение о придании им обязательной силы, обязательны для исполнения нижестоящими Советами, исполнительными и распорядительными органами, а также всеми иными расположенными на соответствующей территории организациями и гражданами. За невыполнение этих решений организации, их должностные лица и иные граждане несут гражданско-правовую, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательными актами».

Решения Советов принимаются на сессиях тайным или открытым голосованием, в том числе поименным. Решение Совета принимается большинством голосов от числа избранных депутатов и должны соответствовать законодательству Республики Беларусь.

Правотворчество постоянных комиссий местных Советов депутатов. С целью предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов формируются постоянные комиссии.

Постоянные комиссии избираются на сессии из числа депутатов Совета. Порядок избрания и деятельности постоянных комиссий определяется регламентом Совета.

Постоянные комиссии по поручению Совета, президиума Совета, председателя Совета или по собственной инициативе предварительно рассматривают проекты программ социально-экономического и культурного развития территории, местного бюджета, других вопросов, входящих в компетенцию Совета, и вносят на рассмотрение сессии проекты решений Совета по этим и другим вопросам.

Основной формой работы постоянных комиссий являются заседания.

По результатам рассмотрения вопросов постоянные комиссии готовят рекомендации.

Рекомендации постоянных комиссий подлежат рассмотрению соответствующими государственными органами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, органами территориального общественного самоуправления. О результатах рассмотрения рекомендаций и принятых мерах сообщается комиссии в месячный срок (п. 5 ст. 16 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).