Особенности правотворческой и правоприменительной деятельности местных органов управления.

Согласно Закону Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. Кроме того, в систему органов исполнительной власти входят местные администрации, которые также являются органами местного управления.

Местные исполнительные и распорядительные органы создаются для оперативного управления определенными сферами хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности, а также для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений, организаций и лиц, им не подчиненных.

В соответствии с п. 4 ст. 38 Закона Республики Беларусь
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительные комитеты наделяются правами юридического лица.

Исполнительные комитеты являются коллегиальными органами. Срок полномочий исполнительного комитета в законодательстве не определен.

Работа структурных подразделений исполкома организуется на основе единоначалия. В качестве совещательных органов при некоторых из них могут создаваться коллегии, состоящие из руководителей и работников соответствующего органа управления.

Все основные вопросы своей деятельности исполкомы решают на заседаниях. Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей от установленного состава исполнительного комитета.

В пределах своих полномочий местные исполнительные и распорядительные органы принимают решения.

Процесс подготовки решений исполкома состоит из двух этапов: нормотворческой инициативы и разработки. Порядок организации работы местных исполнительных и распорядительных органов устанавливается регламентами.

Формы и механизм осуществления. В качестве примера рассмотрим Регламент Минского городского исполнительного комитета, утвержденный его решением от 31 мая 2007 г. № 1210.

Вопросы для рассмотрения на заседаниях Мингорисполкома вносятся в соответствии с перспективным планом работы Мингорисполкома. Вопросы, не предусмотренные перспективным планом работы Мингорисполкома, могут вноситься на рассмотрение руководителями структурных подразделений, администраций районов, подведомственных организаций по согласованию с заместителем председателя, курирующим соответствующую отрасль, а также членами Мингорисполкома.

Подготовку наиболее важных вопросов осуществляют, как правило, специально создаваемые комиссии во главе с заместителем председателя, управляющим делами, членами Мингорисполкома, руководителями структурных подразделений. Состав комиссии утверждается распоряжением председателя Мингорисполкома.

По каждому вопросу, вносимому на рассмотрение Мингор­исполкома, в отдел по подготовке заседаний управления делами Мингорисполкома представляется проект решения, к которому прилагаются:

– справка-обоснование;

– список докладчиков и содокладчиков;

– список должностных лиц, приглашаемых на заседание Мингорисполкома;

– перечень организаций, которым должно быть разослано данное решение после его принятия;

– иные документы в соответствии с законодательством.

Справка-обоснование подписывается руководителем структурного подразделения, администрации района, подведомственной организации и в обязательном порядке визируется их юридической службой и должна содержать:

– обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии проекта решения:

– Конституции Республики Беларусь, актам Главы государства;

– законам Республики Беларусь;

– международным договорам Республики Беларусь, в том числе требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов между Республикой Беларусь и Россий­ской Федерацией;

– требованиям совместимости с действующим законодательством Республики Беларусь;

– нормотворческой технике, в том числе требованиям согласованности нормативных актов между собой;

– мотивированные предложения о необходимости, целесообразности и основаниях принятия решения, включая финансово-экономическое обоснование;

– сведения о ранее принятых решениях (распоряжениях) по данному кругу правоотношений;

– обоснование выбора порядка и способа регулирования правоотношений;

– информацию о полноте и приоритетности регулирования соответствующих отношений;

– подтверждение полномочий Мингорисполкома на принятие рассматриваемого проекта решения;

– предложения о необходимости отмены, приостановления, продления действия, признания утратившими силу, внесения изменений, дополнений, в том числе путем изложения в новой редакции ранее принятых актов Мингорисполкома.

Не подлежат согласованию юридическим отделом Мингор­исполкома проекты решений без представления справки-обоснования по проекту.

В проекте решения Мингорисполкома должны быть четко определены задачи, поручения, нормативные предписания, исполнители, сроки исполнения, ответственные за исполнение, кто из членов Мингорисполкома, руководителей структурных подразделений осуществляет контроль за исполнением решения и сроки информирования Мингорисполкома об исполнении решения.

Если вносимый на заседание Мингорисполкома вопрос уже рассматривался ранее, то в проекте решения должен быть отражен ход и итоги выполнения ранее принятых решений и предложения о снятии их с контроля.

Проект решения, как правило, не должен превышать трех страниц, а справка – пять страниц печатного текста.

Проект решения, а также приложения к нему должны быть обязательно завизированы руководителями (при их отсутствии – заместителями) структурных подразделений, администраций районов, подведомственных организаций, осуществивших подготовку проекта решения.

Структурное подразделение, администрация района, подведомственная организация, подготовившая проект решения, согласовывает данный проект решения с руководителями заинтересованных структурных подразделений, администраций районов, подведомственных организаций согласно их компетенции. Согласование производится путем визирования проекта решения руководителем (заместителем) соответствующего структурного подразделения, администрации района, подведомственной организации и их юридической службой.

Под визой понимается подпись соответствующего руководителя с расшифровкой фамилии и указанием даты визирования.

Проекты решений, которые связаны с распоряжением коммунальной собственностью и использованием финансовых средств, также визируются руководителями Минского городского территориального фонда государственного имущества и финансового управления Мингорисполкома.

Вопросы, затрагивающие сферу антимонопольной деятельности, защиты прав потребителей и контроля за распространением рекламы, а также влияющие на осуществление хозяйственной деятельности юридических лиц негосударственной формы собственности и индивидуальных предпринимателей, согласовываются с руководителем (заместителем) соответствующего структурного подразделения или подведомственной организации.

Вносимые на заседания Мингорисполкома проекты решений, в которых даются поручения структурным подразделениям, администрациям районов, подведомственным организациям, должны быть с ними согласованы.

Проекты решений, затрагивающие интересы районов (передача в аренду, безвозмездное пользование, отчуждение объектов коммунальной собственности г. Минска, разрешение проведения проектно-изыскательских работ, разрешение строи­тельства и т.д.), должны быть согласованы с главой админи­страции соответствующего района, а при его отсутствии – исполняющим обязанности главы администрации.

С постоянной комиссией Минского городского Совета депутатов, ведающей вопросами коммунальной собственности и приватизации, согласовываются следующие проекты решений:

по отчуждению:

– предприятий как имущественных комплексов коммунальных юридических лиц;

– зданий, сооружений, изолированных помещений
(в том числе жилых домов и жилых помещений), незавершенных строительством капитальных строений и изолированных помещений (в том числе не завершенных строительством жилых домов и жилых помещений), инженерных сетей, передаточных устройств, иного недвижимого имущества (кроме продажи на аукционе (конкурсе), в том числе с применением метода понижения начальной цены);

– акций (долей в уставных фондах) хозяйственных обществ (товариществ), находящихся в коммунальной собственности г. Минска;

– по безвозмездной передаче недвижимого имущества под конкретные инвестиционные проекты.

При наличии заключения экспертного совета, создаваемого Мингорисполкомом, с постоянной комиссией Минского городского Совета депутатов по экономическому развитию, финансам и бюджету согласовываются проекты решений о создании коммунальных юридических лиц, фондов, а также об участии в хозяйственных обществах (товариществах), реорганизации и ликвидации по решению учредителя коммунальных юридических лиц, выхода коммунальных юридиче­ских лиц из состава участников хозяйственных обществ (товариществ).

Проекты решений по вопросам согласования представления к награждению государственными наградами, Почетной грамотой Совета Министров Республики Беларусь, присвоения почетных званий, поощрений Мингорисполкома, по кадровым и иным вопросам, связанным с трудовыми отношениями, а также по вопросам организации и проведения выборов и референдумов подлежат визированию начальником (заместителем начальника) и главным специалистом – юрисконсультом управления организационно-кадровой работы Мингорисполкома.

Проекты решений должны быть согласованы со структурными подразделениями администрации районов, подведомственными организациями в однодневный срок со дня их получения (не считая выходных дней и дней, объявленных нерабочими), если иной срок не установлен поручением председателя Мингорисполкома.

Не допускается визирование структурных элементов проекта, проект визируется в целом.

При наличии всех вышеперечисленных согласований проект решения визируется в трехдневный срок начальником (заместителем начальника) юридического отдела Мингорисполкома. Необходимость согласования проектов решений с другими заинтересованными определяется начальниками (заместителями начальников) юридического отдела и отдела по подготовке заседаний.

После получения всех необходимых согласований проект решения визируется заместителем председателя Мингорисполкома по направлению деятельности.

Если по проекту решения имеются замечания, то разработчик проекта принимает меры по устранению разногласий. Если разногласия устранить не удалось, то разработчик проекта решения излагает в справке свое мотивированное мнение и направляет его заместителю председателя Мингорисполкома по направлению деятельности для принятия окончательного решения.

Согласованный проект решения Мингорисполкома с необходимыми документами не позднее шести дней до проведения заседания Мингорисполкома сдается в отдел по подготовке заседаний исполкома для размножения и включения в повестку дня заседания.

Оформление проектов решений Мингорисполкома осуществляется в соответствии с законодательством.

Не позднее чем за пять дней до заседания Мингорисполкома (с учетом выходных дней) отдел по подготовке заседаний исполкома формирует повестку заседания исполкома (при наличии всех необходимых документов) и представляет ее управляющему делами Мингорисполкома для визирования, после чего повестка заседания исполкома утверждается председателем Мингорисполкома.

Контроль за своевременным представлением и качеством подготовки проектов решений и необходимых материалов к ним возлагается на управление делами Мингорисполкома. Если материалы подготовлены некачественно, соответствующий проект решения в повестку дня исполкома не включается и возвращается лицам, ответственным за его подготовку, для надлежащего оформления.

Вопросы, вносимые на рассмотрение Мингорисполкома позже установленного срока, включаются в дополнительную повестку заседания только с согласия председателя, а в его отсутствие – первого заместителя председателя Мингорисполкома.

За два дня до заседания Мингорисполкома (не считая выходных дней и дней, объявленных нерабочими) отдел по подготовке заседаний исполкома представляет материалы для ознакомления членам Мингорисполкома, управлению идеологической работы, начальнику юридического отдела, начальнику аналитического управления, начальнику управления организационно-кадровой работы Мингорисполкома, главам администраций районов, а также в Минский городской Совет депутатов, в прокуратуру г. Минска, помощнику Президента Республики Беларусь – главному инспектору по г. Минску, в Главное управления контроля по г. Минску Комитета государственного контроля Республики Беларусь и при необходимости, другим заинтересованным лицам.

Рассылка материалов, оповещение членов Мингорисполкома и приглашенных лиц о дате, месте и времени заседания, регистрация его участников и другие технические действия по подготовке и проведению заседаний Мингорисполкома осуществляются отделом по подготовке заседаний исполкома.

На заседаниях Мингорисполкома вопросы докладываются председателем, первым заместителем, заместителями председателя, управляющим делами Мингорисполкома, членами исполнительного комитета, руководителями структурных подразделений, администраций районов, подведомственных организаций, а также (с согласия председательствующего на заседании) – другими должностными лицами, организовавшими подготовку проекта решения.

Решения Мингорисполкома принимаются на его заседаниях простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета.

Решения, требующие после обсуждения на заседании Мингорисполкома доработки, возвращаются с этой целью структурным подразделениям, администрациям районов, подведомственным организациям, осуществившим их подготовку.

Решения, возвращенные на доработку и не поступившие в отдел по подготовке заседаний Мингорисполкома в течение трех дней или в иной оговоренный протоколом срок, считаются непринятыми и при необходимости вновь вносятся на рассмотрение исполнительного комитета в порядке, установленном Регламентом.

Решения Мингорисполкома подписываются председателем и управляющим делами, а при их отсутствии – лицами, исполняющими их обязанности.

По отдельным, не терпящим отлагательства вопросам и вопросам, не требующим обсуждения, решения могут быть приняты по поручению председателя Мингорисполкома путем опроса членов исполкома. При этом решение принимается большинством голосов от утвержденного состава исполкома при условии, что в опросе участвовало не менее двух третей членов исполнительного комитета.

Решения вступают в силу с момента их принятия, если в них или законодательством не установлен иной срок или порядок вступления в силу.

Порядок подготовки распоряжений председателя Мингорисполкома также урегулирован Регламентом.

Распоряжения председателя Мингорисполкома издаются в порядке оперативного руководства по конкретным вопросам, не требующим коллегиального рассмотрения: организация работы аппарата Мингорисполкома, кадровые вопросы, поощрения, а также в целях исполнения ранее принятых решений Мингорисполкома, и по иным вопросам в пределах полномочий председателя.

Распоряжения не могут отменять или изменять ранее принятые решения Мингорисполкома.

Распоряжения готовятся в соответствии с процедурой, установленной Регламентом для решений Мингорисполкома и подписываются председателем Мингорисполкома, а при его отсутствии – первым заместителем.

Распоряжение может быть отменено новым распоряжением.

Распоряжения председателя Мингорисполкома рассылаются отделом по подготовке заседаний исполнителям и заинтересованным организациям на следующий день после их подписания.

Распоряжения по кадровым и иным вопросам, связанным с трудовыми отношениями, рассылаются управлением организационно-кадровой работы Мингорисполкома.

Решения Мингорисполкома, носящие нормативный характер, подлежат представлению в Министерство юстиции Республики Беларусь в установленном порядке для прохождения юридической экспертизы.

При направлении нормативных правовых актов Мингор­исполкома на юридическую экспертизу в Министерство юстиции Республики Беларусь отдел по подготовке заседаний исполкома представляет в указанное министерство:

– справку-обоснование;

– сопроводительное письмо с указанием реквизитов исполнителя;

– шесть экземпляров решения на бумажных носителях и один экземпляр на магнитном носителе.

После получения заключения Министерства юстиции Республики Беларусь о включении соответствующего решения Мингорисполкома в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь такое решение считается вступившим в силу (если в нем не установлен иной срок вступления в силу) и подлежит рассылке, а также опубликованию. Решение, касающееся прав, свобод и обязанностей граждан, вступает в силу только после его официального опубликования.

В случае получения заключения Министерства юстиции о том, что соответствующее решение Мингорисполкома не подлежит включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, структурное подразделение, администрация района, подведомственная организация, подготовившая проект указанного решения, готовит проект решения об отмене такого решения.

Виды актов. Правовой формой выражения полномочий местных органов управления являются правовые акты, принимаемые исполкомами.

Правовые акты местных органов управления можно классифицировать по разным основаниям.

По правовой природе различаются нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные правовые акты, адресованные конкретному лицу или органу.

Согласно ч. 1 ст. 122 Конституции Республики Беларусь исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.

Решения органов местного управления – нормативные правовые акты, принимаемые исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории (ч. 18 ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

В соответствии со ст. 40 Закона Республики Беларусь
«О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительный комитет и местная администрация в пределах своих полномочий принимают решения простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета или местной администрации.

В соответствии со ст. 53 указанного Закона председатель исполнительного комитета в пределах своей компетенции издает распоряжения. Такие же правовые акты согласно
ст. 53 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» издает глава местной администрации.

По порядку принятия акты местного управления классифицируются на:

– акты, принятые коллегиально местными исполнительными и распорядительными органами;

– правовые акты, принятые на основе единоначалия.

Исполнительные и распорядительные органы принимают регламенты – нормативные правовые акты, которые содержат правила, определяющие процедуру их деятельности. Регламенты утверждаются решениями данных органов.