Основные теории и модели местного самоуправления.

 

В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, "общественную" (хозяйственную) и государственную [1].

Теория свободной общины. Данная теория, теория свободной общины, опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Проблема местного управления и самоуправления имеет многовековую историю. Основные теории местного самоуправления возникают в первой половине XIX.

Теория свободной общины возникла в Германии в начале XIX в. Эта теория была разработана немецкими учеными Э. Мейером, О. Лабандом, О. Ресслером. Суть этой теории состояла в том, что община возникла раньше государства, поэтому она является независимой от государства, обладает рядом собственных полномочий, которые являются такими же естественными и неотчуждаемыми как и права человека. Общины имеют право управлять собственными делами. Однако с появлением государства роль общины меняется. В понятие самоуправления эта теория включала следующие элементы: разграничение компетенции между общиной и государством; разделение общинных и государственных органов; невмешательство государства в дела общины; выборный характер органов местного самоуправления.

В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Невозможно было объяснить права крупных территориальных общин со ссылкой на их естественный характер (областей, департаментов). Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Следующей теорией местного самоуправления стала «общественная» (хозяйственная) теория самоуправления.

На смену этой теории приходит общественная теория местного самоуправления. Сторонники этой теории (Гирке, Шеффнер) сводили сущность самоуправления исключительно к управлению местным хозяйством. Этой теорией руководствовались и составители русского Городового Положения 1870 г.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами» [2, с. 489].

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

Обе теории имели недостатки. На практике оказалось, что нельзя четко разграничить дела местные и дела государственные (дорожное благоустройство, местные налоги и сборы, заведование здравоохранением, образованием, культурой и т.п.). Государству не безразлично, в каком состоянии находятся эти дела. Кроме того, общины вправе были принимать общеобязательные решения, устанавливать местные налоги и сборы, но совершение таких действий является характерным для органов государственной власти.

«Государственная» теория самоуправления. Третьей теорией местного самоуправления стала «государственная» теория самоуправления, которая сменила «общественную» (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством [3, с. 514].

Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления – это государственные задачи. Органы местного самоуправления являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий.

В рамках этой теории сложилось два направления – политическое, представленное Л.Штейном, и юридическое, во главе с Р.Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что наиболее эффективно и рационально местные дела решаются, если ими будут заниматься местные чиновники, являющиеся выборными и не получающие за свою работу никаких привилегий и вознаграждения. Юридическое направление трактовало самоуправление как не имеющее особого отличия от государственных интересов. На местное самоуправление государство возлагает осуществление ряда задач государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление [4, с. 51]. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах [5, с. 40]. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов [6, с. 1].

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления [3, с. 515 ].

Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно. Местное самоуправление содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Двойственный характер местного самоуправления нашел отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории органы местного самоуправления, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на то, что органы местного управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

Таким образом, в местном самоуправлении следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих: во-первых, это публичная власть, сформированная населением определенной территории; во-вторых, это элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики; в-третьих, это институт гражданского общества.

Большинство современных ученых в области местного самоуправления полагают, что местное самоуправление соединяет в себе начала государственные и начала общественные. То есть, ученые придерживаются теории дуализма местного самоуправления.

 

Местное самоуправление классифицируют на несколько моделей, в основе которых лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

В научной литературе выделяют в основном четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. «Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства» [7, с. 20]. На всех уровнях административно-территориального устройства создаются лишь органы местного самоуправления, а местные органы исполнительной власти общей компетенции не создаются. Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется большим разнообразием и большим количеством актов. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов.

Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти, действуют самостоятельно;

на местах отсутствуют уполномоченные центрального правительства, контролирующие органы местного самоуправления. Контроль за ними – косвенный: через финансирование их деятельности; контроль через министерские инспекционные проверки; судебный контроль;

основная низовая единица местного самоуправления - приход;

в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Континентальная модель строится на основе соединения местного самоуправления и местного управления. На всех уровнях, за исключением низового, существуют выборные органы территориальной общины и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный контроль за деятельность органов местного самоуправления. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной (центральной) власти за местными органами власти (Франция, Италия, Испания, Бельгия). Она используется в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной низовой единицей местного самоуправления является коммуна. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов. Мэр является государственным служащим одновременно и главы муниципального образования. Депутаты, работающие на постоянной основе в совете и мэр образуют муниципалитет.

население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет [8, с. 36]. В 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. В дальнейшем были приняты и другие законы, касающиеся местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности органов власти.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ, Австрии, Японии и других постсоциалистических странах. Характерным для такой модели является сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. На федеральном уровне отсутствует закон о местных органах власти

В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность [9, с. 167].

В ФРГ действуют четыре основных типа организационного устройства общин: магистратный, бургомистерский, северо-германский, южно-германский.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Таким образом, местное самоуправление в зарубежных странах строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны.

1. Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х ч. Ч. II. М. Л., 1928. С. 236.

2. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

3. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Учебник. Том 3. М., 2003. С. 514.

4. Лазаревский Н.И. Самоуправление. В кн.: Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.

5. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. СПб., 1908. С. 40.

6. Безобразов В.П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

7. Ковешников, Е.М. Муниципальное право. / Е.М. Ковешников – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА: М), 2000. – 284 с. – (Краткие учебные курсы юридических наук).

8. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ "Экмос", 2002. С. 36.

9. Евдокимов, В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. / В.Б. Евдокимов, Я.Ю. Старцев.- М.: Спарк, 2001. С. 167.