Посмотреть про принципы, про гарантии местных бюджетов в Бюджетном кодексе.

2. Коммунальная собственность: состав, порядок образования, управление коммунальной собственностью.

 

На отношения, связанные с формированием, управлением и распоряжением коммунальной собственностью распространяются нормы гражданского законодательства. Согласно пункту 1 ст. 215 Гражданского Кодекса Республики Беларусь «Государственная собственность выступает в виде республиканской собственности (собственность Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственность административно-территориальных единиц)» [4, п. 1 ст. 215]. Это положение можно трактовать следующим образом. Коммунальная собственность не является самостоятельной формой собственности, она тесно интегрирована с республиканской формой государственной собственности и четко не отграничивается от нее.

Коммунальную собственность в Республике Беларусь в настоящее время следует признать одним из видов децентрализованной государственной собственности. Особенность коммунальной собственности как государственной состоит в том, что она ограничена территорией соответствующей административно- территориальной единицы – областью, городом, районом, поселком, сельсоветом. Управление ею осуществляют местные органы исполнительной власти, созданные в этих административно-территориальных единицах, которые являются одними из органов государственной власти. Таким образом, государство, в лице органов местной исполнительной власти, фактически осуществляет управление ею. Поэтому, следует признать, что одним из субъектов права коммунальной собственности является также и государство в лице местных органов управления.

Кроме того, по законодательству Республики Беларусь коммунальной собственностью в административно-территориальных единицах управляют и распоряжаются и местные Советы депутатов. Они своими решениями определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью. В итоге коммунальной собственностью управляют и распоряжаются два самостоятельных и независимых друг от друга субъекта – местные Советы депутатов и местные исполнительные и распорядительные органы. Уже это обстоятельство свидетельствует о неэффективном управлении ею.

Местные Советы депутатов соответствующей административно-территориальной единицы и местные исполнительные и распорядительные органы обязаны использовать коммунальную собственность в первую очередь на удовлетворение общегосударственных интересов, а не местных сообществ. Следует также отметить, что из нового Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не ясно, могут ли органы местного управления и самоуправления решать общегосударственные вопросы? Если да, то как это должно происходить?

Вместе с тем, белорусским законодательством не установлено какое-либо целевое использование коммунальной собственности. Она может использоваться и для решения государственных вопросов и для решения вопросов местного значения. Не установлены в законодательстве, по сути дела, также и какие - то ни было ограничения по ее объектному составу. В собственности административно-территориальных единиц может находиться любое имущество, за исключением имущества, находящегося в собственности только государства.

Подтверждением наших выводов о том, что коммунальная собственность является государственной собственностью, служит также и сноска к Указу Президента Республики Беларусь № 575 от 14 сентября 2006 г. «О порядке распоряжения государственным имуществом». Так, в ней прописано: «Под государственным имуществом понимаются имущество, закрепленное за республиканскими и коммунальными юридическими лицами на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, казна Республики Беларусь и административно-территориальных единиц, а также имущество, признаваемое государственным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, в том числе государственных органов и иных государственных организаций, или международными договорами Республики Беларусь». Указ не подразделяет государственное имущество на имущество, относящееся к республиканской собственности и имущество, относящееся к коммунальной собственности.

В соответствии с Законом Республики Беларусь «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества» от 19 января 1993 г. N 2103-XII не подлежат разгосударствлению и приватизации предприятия (объединения), организации и виды имущества, отнесенные законом к перечню объектов, которые могут находиться только в собственности государства. Поэтому объекты, находящиеся только в собственности государства, могут быть отчуждены в собственность административно-территориальных единиц с согласия органов, осуществляющих управление государственной собственностью.

Так что же все-таки входит в состав имущества коммунальной собственности? Попробуем найти ответ в Гражданском кодексе Республики Беларусь. Так, согласно п. 3 ст. 215 ГК Республики Беларусь коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы [3, п. 3 ст. 215].

Не добавляет ясности о составе имущества коммунальной собственности и Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З. Так, согласно п. 1 ст. 55 Закона «Коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы». Из этого следует, что коммунальное имущество состоит из двух элементов: 1. Казны административно-территориальной единицы; 2. Имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Полагаем, что такой общий перечень состава имущества коммунальной собственности, не может быть признан удовлетворительным.

В старом Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617 – XII в ст. 36 «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» более точно и подробно определялся состав коммунальной собственности. Так, коммунальная собственность состояла из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.

В коммунальной собственности могли находиться имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.

К коммунальной собственности относилось также имущество, передаваемое в коммунальную собственность безвозмездно Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество, создаваемое или приобретаемое Советами, другими органами местного самоуправления, исполнительными комитетами и местными администрациями за счет принадлежащих им средств, в том числе и вне границ соответствующих административно-территориальных единиц.

Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 09.11. 2010 г. № 581 «О приобретении объектов недвижимости для местных нужд» местные Советы депутатов, по их поручению соответствующие областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты, местные администрации районов в городах ежегодно до 10 декабря формируют и утверждают на очередной год перечни находящихся на соответствующей территории объектов недвижимости следующих категорий - капитальные строения (здания, сооружения), изолированные помещения, незавершенные законсервированные капитальные строения независимо от их функционального назначения, которые могут быть использованы для местных нужд и в отношении которых в случае их продажи органами местного управления и самоуправления может быть реализовано преимущественное право на их приобретение за счет средств, запланированных в местном бюджете на эти цели. При прочих равных условиях это право принадлежит нижестоящему Совету (по его поручению - исполнительному комитету или местной администрации).

В старом и новом законодательстве Республики Беларусь не разграничивается перечень видов (объектов) коммунального имущества, которое может находиться в собственности области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. С правовой точки зрения область и сельсовет могут обладать одинаковым имуществом. Прямого запрета на это нет.

В этой связи представляется необходимым внести в законодательство Республики Беларусь изменения и дополнения: в Конституцию Республики Беларусь, определив в качестве основного субъекта права коммунальной собственности население соответствующей административно-территориальной единицы; в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З закрепить развернутое перечисление имущества, находящегося в коммунальной собственности, уточнить перечень вопросов местного значения, решаемыми соответствующим территориальным уровнем органов местного управления и самоуправления.