Основные тенденции развития местного самоуправления на современном этапе.

 

Концепция местного управления и самоуправления в Конституции Республики Беларусь. В разделе V «Местное управление и самоуправление» закреплены конституционные основы местного управления и самоуправления. Они позволяют сделать следующие выводы:

1. В Конституции употребляется единый термин «местное управление и самоуправление».

2. В Конституции отсутствует определение понятий «местное управление» и «местное самоуправление».

3. Граждане осуществляют местное самоуправление непосредственно – через местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

4. Граждане осуществляют местное самоуправление также через местные Советы депутатов.

5. Местные Советы депутатов избираются гражданами.

6. Граждане осуществляют местное самоуправление также через органы территориального общественного самоуправления.

7. Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами.

8. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах их компетенции решают вопросы местного значения.

9. В Конституции и в законодательстве не дано определение термина «вопросы местного значения».

10. Решение вопросов местного значения осуществляется исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

11. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы являются государственными органами.

12. В Конституции закреплена исключительная компетенция местных Советов депутатов.

13. Местные Советы депутатов и местные исполнительные органы образуют две самостоятельные системы иерархических местных органов власти.

14. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

15. Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами, в том числе и Советом Республики.

16. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

17. Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных, предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

Важное значение в теории и на практике имеет разграничение понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Согласно п. 1 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местное самоуправление - форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. В соответствии с п. 1 ст. 2 указанного Закона местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Из данных определений вытекают следующие различия между ними: 1) по субъектам. Местное самоуправление осуществляется населением, проживающим на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также через избираемые ими органы – местные Советы депутатов. Местное управление реализуется местными исполнительными и распорядительными органами – исполкомами и местными администрациями.

Отличие местного управления от местного самоуправления. Местное управление – управление делами, в основном местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначаемыми центральными или иными вышестоящими государственными органами, подотчетными, подконтрольными и ответственными перед последними (например, местными исполнительными и распорядительными органами, комиссарами Республики во Франции, префектами административных округов в г. Москве). Местное управление как научно-правовой термин, означает управление делами, в основном местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначаемыми вышестоящими государственными органами. Для системы местных органов управления характерны следующие признаки: создаются на основе предписаний права в границах административно-территориальных единиц; представляют собой иерархическую систему государственных органов с подчинением нижестоящих вышестоящим; руководители местных органов назначаются вышестоящими государственными структурами; проводят в жизнь общегосударственные решения и одновременно решают вопросы местного значения, отнесенные законодательством к их ведению.

В Республике Беларусь в соответствии с Законом о местном управлении и самоуправлении «местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов (далее - исполнительные и распорядительные органы) для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан».

Местное самоуправление – это деятельность самого населения, избираемых им органов по управлению местными делами. Под местным самоуправлением понимается такая организация власти на местах, которая предполагает решение вопросов местного значения самим населением или избираемыми им органами в границах административно-территориальных единиц.

В Республике Беларусь в соответствии с Законом о местном управлении и самоуправлении «местное самоуправление - форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (далее, если не указано иное, - граждане), для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств».

Концепция Европейской хартии местного самоуправления:

обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии средств;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения о местном самоуправлении, соблюдение которых обязательно государств-членов Совета Европы.

Основные тенденции развития местного самоуправления на современном этапе в Республике Беларусь. Государственная политика в области развития местного само­управления основывается на Конституции Республики Беларусь. Кроме того, она должна учитывать положения Европейской Хар­тии местного самоуправления и нахо­дить свое выражение в законах и иных нормативных правовых актах в области мест­ного самоуправления.

Базовым законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Республике Беларусь, является Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. Он закрепил правовые и организационные основы местного самоуправления. Однако, все белорусские исследователи в области местного самоуправления, однозначно заявляют о его реформировании и приведении его в соответствие с Европейской Хартией местного самоуправления. Трудности в его реформировании заключаются в том, что вначале необходима реформа положений Конституции Республики Беларусь. Для проведения реформы местного самоуправления необходима разработка Концепции по реформированию местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

Общемировой тенденцией является стирание различий между англоскаксонской моделью и европейской моделью местного самоуправления. Еще одной тенденцией является тенденция взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления по решению части региональных вопросов на местном уровне властвования народа. Многие государственные вопросы более целесообразно решать на местах органами местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых средств для решения этих вопросов.

По Е.С. Шугриной «Изучение зарубежного опыта муниципального управления позволяет выделить такие основные тенденции:

1. Несмотря на то что ведущую роль в управлении местными делами играет свободно избранный местный совет, наметилась тенденция усиления исполнительной власти за счет представительной системы, рост влияния бюрократии. Это компенсируется ростом профессионализма управления. Усиление исполнительных органов происходит в разных формах: при определении структуры органов местного самоуправления большой объем властных полномочий закрепляется за исполнительными органами; представительные с. 427 органы передают часть своих функций исполнительным органам (на определенное время или бессрочно).

2. Каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), но не более того, что необходимо для функционирования жизненно важных коммунальных служб. Муниципалитеты широко используют в работе экономические рычаги – налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами. Это способствует, с одной стороны, увеличению доходной части местных бюджетов, с другой – развитию муниципального хозяйства и стимулированию предпринимательства. Однако в большинстве государств проблема формирования достаточной финансовой основы весьма актуальна.

3. Функции органов местного самоуправления претерпевают значительные изменения. Это обусловливается рядом обстоятельств: во-первых, появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (экологические и др.); во-вторых, часть функций, традиционно осуществляемых муниципалитетами, передается представителям общественных объединений или частных компаний (например, уборка и утилизация мусора и т.п.); в-третьих, урбанизация и демографические изменения приводят к фактическому сокращению собственно сельских поселений и росту числа городских, что не может не отражаться на характере функций, осуществляемых муниципалитетами. Кроме того, наблюдается сокращение роли муниципалитетов в решении социальных вопросов.

4. Множественность управленческих структур порождает «эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за это не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

5. Передача полномочий из центра на места (децентрализация управления) не всегда означает и одновременную демократизацию управления. Существует большое расхождение между теорией и практикой.

6. Видоизменение территории местного самоуправления сопровождается одновременным разукрупнением территориальных единиц (например, крупных городов) и слиянием мелких единиц (например, в сельской местности). Очень сильно развивается сотрудничество между различными му-с.428 ниципалитетами, объединение их усилий для разрешения определенных общих проблем.

Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта. Не стало исключением и отношение к местному самоуправлению с. 429.»

Шугрина, Е.С. Муниципальное право. Учебник. / Е.С. Шугрина. - М.: Дело, 1999. - 496 c.