Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления.

Основная цель создания и деятельности органов местного самоуправления – это решение вопросов местного значения, создание условий для удовлетворения потребностей и нужд населения, обеспечение комфортного проживания граждан на соответствующей территории. Для их решения необходимы материально-финансовые ресурсы. Без обладания ими местное самоуправление не выполняло бы надлежащим образом свои функции. Поэтому не случайно международно-правовые документы в области местного самоуправления уделяют большое внимание экономическим и финансовым ресурсам этих органов.

Так, Европейская хартия о местном самоуправлении в статье 9 устанавливает источники финансирования организации и деятельности органов местного самоуправления. В ней закреплены следующие основные положения:

1. органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2. финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституцией или законом полномочиям;

3. по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4. финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

5. защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

В Декларации “О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества”, принятой Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в ст. 4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, определено, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать право территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. Органы местного самоуправления имеют право на материально-финансовые ресурсы, которые должны быть соразмерны их полномочиям, в том числе быть достаточными для обеспечения государственных социальных стандартов для населения. Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям местного самоуправления, установленных законами.

В абзаце 9 ст. 1 Модельного закона «Об общих принципах организации местных финансов» принятом на двенадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 12-10 от 8 декабря 1998 года) под местным бюджетом понимается «бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления», а под местными финансами - «совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения» (абзац 12 ст. 1).

Иначе говоря, бюджет – это план поступления и расходования денежных средств.

В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» имеется глава 6 «Экономическая основа местного управления и самоуправления». В юридической литературе существуют два подхода к определению экономических основ местного самоуправления. В одном из них под экономическими основами местного самоуправления понимаются общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Во-втором – совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований [1, с. 154,155].

В соответствии с частью 1 ст. 13 Конституции Республики Беларусь «Собственность может быть государственной и частной» [1, ч. Ст. 13 ]. Такое установление только двух форм собственности обедняет практику и теорию отношений собственности. В зарубежной практике конституционного регулирования собственности существует и обосновывается теоретически наличие большего разнообразия форм собственности, кроме указанных двух - муниципальной, собственности общественных объединений, собственности политических партий и других.

В статье 121 Конституции Республики Беларусь указывается, что к исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

«утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

назначение местных референдумов» [1, ст. 121].

Конституция Республики Беларусь не определяет субъекта права коммунальной собственности. Она также четко не устанавливает экономическую основу местного самоуправления. Этот недостаток конституционного регулирования следует исправить и четко установить, что экономическую основу местного самоуправления составляет коммунальная собственность, местный бюджет и иное имущество, право владения, пользования и распоряжения которым в соответствии с законодательством принадлежит населению соответствующей административно-территориальной единицы.

Пока же в Конституции Республики Беларусь отсутствуют гарантии права коммунальной собственности. Это позволяет государству и его органам постоянно вмешиваться в процесс управления коммунальной собственностью. Несамостоятельность коммунальной собственности снижает уровень и качество эффективного управления ею.

Согласно статье 54 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под экономической основой местного управления и самоуправления понимается «коммунальная собственность, доходы от использования природных ресурсов и иные источники получения доходов местного управления и самоуправления в соответствии с законодательством об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, гражданским, налоговым, бюджетным законодательством». Представляется, что законодательное определение понятия экономической основы местного управления и самоуправления не является удачным. Коммунальная собственность как-бы раздваивается, ее собственником (cубъектами права коммунальной собственности) являются одновременно соответствующего уровня местный Совет депутатов и исполком, которые являются различными по своей правовой природе органами. Местные Советы депутатов являются одновременно государственными органами и органами местного самоуправления, а исполкомы и местные администрации – только государственными органами. На местном уровне властвования народа существует двоевластие.

Таким образом, содержание экономической основы местного самоуправления как института муниципального права может быть раскрыто в широком и узком смысле. В первом случае экономическая или финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет систему установленных Конституцией Республики Беларусь, Кодексами Республики Беларусь, законами, указами, иными правовыми актами, актами органов местного самоуправления правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в административно-территориальных единицах по поводу имущества, находящегося в коммунальной собственности, имущественных прав муниципальных образований, и норм, регулирующих бюджетные правоотношения административно-территориальных единиц (ст. ст. 54 – 57 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Во втором случае экономическая или материальная основа местного самоуправления охватывает совокупность правовых норм, регулирующих только отношения коммунальной собственности и имущественные права административно-территориальных единиц.