Субъекты права на осуществление местного самоуправления (2)

-Право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах

Кто еще является субъектом права на местное самоуправление – это муниципальные образования. Та самая юридическая конструкция, от имени которой осуществляется публичная власть, решаются вопросы местного значения и т. д. Это все делается посредством органов, должностных лиц местного самоуправления.

-Органы местного самоуправления (ч.9 ст. 35, ч.7 ст. 37)

- Соотношение муниципальных образований и органов местного самоуправления как субъектов права на осуществлении местного самоуправления

Все было бы нормально, но органы местного самоуправления – это тоже субъекты права, как и все перечисленные, что совершенно ненормально.

Аналогия (в экзамен категорически не писать) – у нас есть АО и оно является субъектом прав. АО действует через свои органы управления. Его органы управления субъектами права не являются. А здесь публичный субъект, который субъект права, а его органы управления – тоже субъекты права. и МО, и органы МС являются субъектами права. Ситуация абсолютно бредовая, да еще и органы имеют у нас форму учреждений, что с учетом специфики учреждений совершенно неуместная ситуация. Так было не всегда – не всегда органы местного самоуправления обязательно наделялись статусом юридического лица. Эта ситуация возникла только с 2003 года.

Сейчас с этой двойственностью субъектов у нас ситуация такая. Например, возьмем процессуальную составляющую - АПК в ст. 2 ставит следующие задачи совершенствования арбитражного судопроизводства – необходимо осуществление защиты прав и законных интересов как муниципальных образований, так и органов и должностных лиц местного самоуправления. То есть он выделяет эти интересы отдельно – у муниципальных образований одни, а у органов, должностных лиц МСУ - другие. Прелесть – и какие же у них интересы? Они существуют только ради того, чтобы выступать от имени муниципального образования, это суть его руки и ноги, которые функционируют и делают жизнеспособным муниципальное образование. А тут у нас появляется ситуация, что у них есть свои интересы. Нет, ну понятно, какие у них интересы, но про коррупционный компонент мы говорить не будем. Но когда у нас в законодательстве появляются такие формулировки, чего мы в сущности хотим.

Должно быть так – МО есть субъект права, а органы и должностные лица МСУ действуют от его имени и в интересах местного сообщества, которое составляет МО.

Почему у нас так, как есть? Потому что законодатель, когда осуществлял правовое регулирование, не знал какой опыт заимствовать. В Германии ситуация такая – МО есть субъекта права, а органы и должностные лица действуют от его имени, они не самостоятельные субъекты права. А в Великобритании ситуация обратная: субъекты права – органы и должностные лица. А наш законодатель подумал и решил взять все на всякий случай. Единственно, как можно было бы эту ситуацию смягчить - истолковать можно так, что МО есть первичный субъект, а органы и должностные лица МСУ суть вторичный, производный субъект – если не будет МО, то не будет и органов и должностных лиц МСУ. Хотя на деле это никак не облегчает нашу участь.

Почему не писать про сравнение с АО. В дореволюционной литературе МСУ сравнивалось с хозяйственным обществом. Эту бредовую мысль можно было найти у псевдолибералов. Бредовая она потому, что если открыть положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864, то можно увидеть, что и тогда местное самоуправление обладало всеми признаками публичной власти. Поэтому если исходить из того, какой смысл был заложен именно в закон, то смысл был такой, что самоуправление – это власть, а не хозяйственное общество. Поэтому с гражданским правом и его категориями убедительная категория не сравнивать, просто отложить в голове.

Субъектов как-то много. Поскольку мы не можем разобраться с субъектным составом, возникает ряд серьезных проблем. С одной стороны, это проблемы, когда мы пытаемся отстоять свои права в спорах с местным самоуправлением. А с кем судиться будем? Кто ответчик – Муниципальное образование? Вообще, да, должно быть так. Но с учетом того, что у нас есть еще статьи закона вроде ст. 35 и 37, у нас вроде бы это еще и органы местного самоуправления. На деле приходится привлекать и то, и другое.

Какая проблема с органами – начнем с того, что их бывает довольно много и подчас непонятно, кто что делает. Их компетенция разграничивается плохо, иногда она должна разграничиваться на уровне самого муниципального образования, там этого не происходит, и вы, в сущности, не знаете – а с кем судиться?

Есть и оборотная сторона. Возникает проблема, когда речь идет о судебной защите местного самоуправления. Если бы мы четко понимали, что это публичный субъект, наделенный соответствующими правами и обязанностями, наделенный гарантиями своего существования, у нас бы был на основании ст. 133 Конституции РФ особый механизм его судебной защиты. Но так как законодатель этого не понимает, на практике защита местного самоуправления, исходя из правового регулирования, осуществляется на базе ст. 46 Конституции РФ. А ст. 46 Конституции – это право граждан на судебную защиту. Таким образом, исходя из вышесказанного, сам законодатель позиционирует местное самоуправление в данном случае исключительно как право граждан. Это плохо.

Две статьи (существенно облегчат нашу участь при подготовке к экзамену) – Гриценко и Розмари Вилл. Правоведение 2010 год. Савранская О. Л. 2005-2006 года.

Конституционный суд РФ о субъектах права на осуществление МСУ.

Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления: на ограничение права на местное самоуправление распространяется режим ограничений прав и свобод человека и гражданина ч.3 ст.55 (Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-п «по курскому делу»)

КС по курскому делу от 30 ноября 2000 года № 15-П. В рамках него КС в первую очередь позиционирует местное самоуправление как право граждан, соответственно, когда мы говорим об ограничении прав местного самоуправление, здесь всплывает вся логика, которую нам предлагает ч. 3 ст. 55 КРФ (форма: федеральный закон, наличие конституционно значимой цели и критерии ограничения прав КС РФ – соразмерность, обоснованность, необходимость, пропорциональность).

Этот подход КС означает, что у нас нет особого механизма судебной защиты МС, потому что мы местное самоуправление признаем как право граждан, т. е. как территориальное объединение граждан, объединенное для реализации своего права на местное самоуправление (Это, в частности, говорит позиция КС РФ от 2 апреля 2002 года по делу Злобина, Хнаева).

МО как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления», в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой (Пост. КС РФ от 2.04.2002 по делу Злобина и Хнаева

И КС РФ последовательно шел по пути того, что местное самоуправление – это сугубо право граждан. Единственное, что немного изменилось и это было относительно недавно: позиция КС по делу Савостьянова от 18 апреля 2011 года, где КС РФ говорить о том, что муниципальный район – это публично-территориальная единица. А поскольку муниципальный район – это муниципальное образование, по сути, эту логику КС РФ мы можем продолжить и сделать вывод, что муниципальное образование есть публично-территориальная единица. И в данном контексте развивается мысль о том, что этот публичный субъект имеет свои признаки, свои права и обязанности и определенные гарантии.

МО как «публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия» (Пост. КС от 18.05.2011 по делу Савостьянова)

Муниципальные образования (МО) – носители внешних признаков местного самоуправления.

Для того, чтобы быть МО, надо обладать определенными признаками (они и признаки местного самоуправления, но мы будем больше говорить об этом в привязке к МО, так понимается легче). Указанные признаки характерны для всех муниципальных образований независимо от типа и уровня:

• Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО

• Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов

• Функциональная самостоятельность: собственная компетенция

• Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет

• Правовая автономия: устав МО, МПА

• Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО

Разбирая этот вопрос, чтобы его больше понимать, можно вспомнить определенную логику, которая была на Конституционном праве. В частности, речь шла о том, что у нас субъекты РФ, которые тоже есть публичные образования, имеют определенные конституционно-правовые признаки, и, соответственно, слагается конституционно-правовой статус. Также и РФ как государство обладает определенными признаками. Исходя из этого можно продолжить эту логику и мы дойдем до уровня муниципального образования, которое также обладает признаками, которые делают его муниципальным образованием и некоторые признаки даже сходны с признаками федерации, субъекта федерации (например, наличие территории, т. е. понятно, что публичная власть и соответствующий публичный субъект свою юрисдикцию всегда распространяет на какую-то территорию и без этого объективно не может существовать).

Помимо того, что предложено выше, некоторые суды выделяют еще некоторые признаки муниципальных образований (они, конечно, не основные и не определяющие, и выводятся из основных признаков) – дополнительные признаки МО:

1. Наличие общей инфраструктуры в муниципальном образовании.

2. Муниципальное образование является таковым тогда, когда оно является для кого-то местом жительства и местом регистрации недвижимости. Это очень правильный признак с той точки зрения, что есть у нас местности, когда МО юридически есть, а жителей в нем нет (Иркутская область). Муниципалитет – жителей нет, а органы есть и они функционируют, зарплату получают, там есть бюджет. «Представляете, какой идеал?» - это мечта недобросовестного муниципала.

Теории сущности местного самоуправления

Общественное направление. Исторически оно более раннее, чем государственное направление. Началось оно с теории свободной общины.

1. Теория свободной общины. Сущность этой теории – она основывалась на том, что общины подразумевались образованиями более первичными, нежели государство. Исходя из этого, государство должно было признавать этот факт, гарантировать общинам соответствующие права, признавать неотчуждаемость права на заведование собственными делами для общины, уважать свободу общинного самоуправления. Был поставлен классический вопрос: «что было раньше – яйцо или курица, государство или община?».

Конечно, если брать за основу первобытно-общинный строй, можно сделать логический вывод, что община – это наше все. Но с учетом современного понимания местного самоуправления, местное самоуправление – это явление нового времени. Если вы в каком-нибудь учебнике найдете бред про то, что у нас в Новгороде было местное самоуправление, можете смело выкидывать этот учебник, потому что местного самоуправления там не было в современном понимании – это было государство, сочетавшее в себе три формы правления (монархию, республику и аристократию).

Эта теория сошла на нет и в связи с этим нужно поблагодарить Германию, которая стала организовывать местное самоуправление не только на территориях традиционного проживания, не только по поселенческому принципу, оно стало создавать муниципальные образования искусственно для целей управления и наделять их всеми теми правами, как у тех муниципалитетов, которые сформировались сами на базе того, как расселялось население.

2. Общественно-хозяйственная теория. Эта теория проистекает из предыдущей теории. Здесь также от государства требуется уважение, признание права на самоуправление за общинами. Краеугольный момент этой теории, который отличает ее от предыдущей, состоит в том, что за основу бралась идея выделения специфических местных дел, т. е. сугубо местных вопросов, которые по природе своей могут и должны решаться на местном уровне, наиболее приближенном к населению. Соответственно, сторонники этой теории говорили о том, что есть вопросы местные, а есть вопросы государственные – они различны и не пересекаются. В связи с этим возникает вопрос – какие же это сугубо местные дела, которые противопоставляются, по сути, делам государственным? С момента создания общественно-хозяйственной теории таких дел не нашли. В этом подвох данной теории и он размывает концепт общественно-хозяйственной теории. Почему так? – потому что на самом деле вопросы в подавляющем большинстве своем все носят сквозной характер, интерес к их эффективному нормальному решению характерен не для какой-то местности, а для всех местностей в том или ином государстве и поэтому слагание этих местностей приводит к тому, что интерес из местного становится более глобальным. С другой стороны эти вопросы не теряют местного значения, потому что их эффективная реализация возможна только на уровне, максимально приближенном к населению. Это такая вечная дихотомия. Понятно, что есть вопросы обороны страны и это сугубо общий вопрос, который не может быть переложен на местный уровень. С другой стороны есть вопросы обеспечения надлежащего качества услуг здравоохранения, образования и в этом безусловно заинтересованы все и в решении этих вопросов в рамках своей компетенции участвуют все уровни публичной власти так или иначе, в т. ч. организация образования, в частности, школе 131-ФЗ отнесена к вопросам местного значения. С другой стороны вузовское образование – это уже вопросы, которые финансируются государством.

Государственное направление – в отличие от общественного направления его краеугольная мысль заключается в том, что местное самоуправление производно от государства, он имеет права, гарантии, свою сферу ведения, но именно государство его порождает, определяет, какие полномочия отходят на местный уровень.

Кстати, при организации нашего земского самоуправления общественная теория присутствовала. Любят говорить, что она была базовой и основополагающей, но это не так. Вообще на протяжении всей нашей истории и попыток организации местного самоуправления - это сочетание общественного и государственного начала. Но почему-то именно для первой реформы 1864 года, это отрицается. Почему – непонятно, а ведь именно тогда произошел этот момент: государство свою перераспределило компетенцию и финансовые ресурсы и передало доходные источники на местный уровень. Такого до того момента не происходило, все концентрировалось в руках центральной администрации. Поэтому говорить, о том, что у нас была только общественная теория и не было государственной (или наоборот), неправильно. У нас в большей степени государственная теория, нежели общественная.

1. Политическая теория – считает, что местное самоуправление невозможно без наличия выборных органов публичной власти.

2. Юридическая теория. Наиболее рельефно представлена в зарубежном законодательстве. Здесь речь идет о том, что местное сообщество имеет особое положение – это юридическое лицо публичного права (В Германии это абсолютно так). В дореволюционной России мы могли увидеть с идеей корпорации публичного права и есть она у нас и сейчас. То, что у нас законодательно не проработан концепт юридических лиц публичного права не говорит о том, что на деле их нет и нет таких субъектов права, которые всеми признаками подпадают под понятие юридического лица публичного права. Но законодательно у нас этого концепта нету, вообще ни в каком виде.

Дуалистическая теория. пытается примирить достоинства обоих направлений и избежать недостатков соответствующих. Теория дуализма несмотря на то, что она сегодня недостаточно развита по сравнению с вышеперечисленными, она все таки характеризуется уже на сегодняшний день некоторыми особенностями. Особенности: она признает как общегосударственный интерес, так и местный и говорит о том, что данные интересы необходимо сочетать; она говорит о том, что во многих случаях невозможно разделение государственных и местных дел, говорит о том, что местное самоуправление сочетает в себе государственные и общественные начала.