Разграничение полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства

Муниципально-территориальное устройство – территориальная организация МСУ – деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ

• Федеральный уровень:

- порядок наделения территорий статусом муниципальных образований,

- порядок установления и изменения их границ,

- порядок создания, преобразования, упразднения

• Уровень субъекта РФ:

- нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик (например, наделение статусом, установление и изменение границ МО)

Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального деления

В связи с тем, что у нас есть категория муниципально-территориального устройства, в памяти должна всплыть категория административно-территориального устройства субъекта РФ. т. е. с одной стороны мы говорим о делении территории субъекта РФ на муниципальные образования, а с другой стороны у нас возникает вопрос о том, что территория субъекта РФ еще имеет административно-территориальные единицы. Они одинаковы или нет?

На самом деле это не тождество, а вещи, которые существенным образом различаются. Административно-территориальное устройство субъекта – это исключительное ведение субъекта, он сам решает, как себя раскроить, какие территориальные единицы сформировать исходя из того, как субъект понимает эффективность управления.

С муниципально-территориальным устройством все сложнее. Оно относится к совместному ведению федерации и субъектов. Оно имеет свои цели, задачи и функции, свое социально-правовое назначение.

Например,

1. если административно-территориальное деление осуществляется субъектом РФ по своему усмотрению, так, как он считает нужным, то с муниципальным территориальным делением так нельзя. Оно, конечно, осуществляется в основном по поселенческому признаку, территории муниципальных образований определяются в т. ч. с учетом исторических и иных местных традиций, при изменении территории, границ муниципальных образований обязателен учет мнения населения. В отношении административно-территориального деления это не нужно: захотел субъект РФ перекроить – не вопрос.

2. Муниципально-территориальное деление – это территориальная база для организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление имеет другую цель – обеспечить эффективное управление субъектом РФ.

3. Административно-территориальные единицы – это не субъекты права, а муниципальные образования – субъекты права.

Несмотря на эти различия нужно помнить, что в принципе не исключается совпадение муниципально-территориального и административно-территориального деления, но при этом сами эти категории нетождественны. Здесь на одну и ту же территорию может по сути распространяться ситуация с разным правовым регулированием: тогда, когда территория воспринимается как муниципальное образование – это один подход (к изменению границ и т. д.), тогда как та же самая территория воспринимается как административно-территориальная единица – это другой подход.

Не допускается внесение изменений в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований, т. е. нельзя отождествлять эти два вида деления и, соответственно, нельзя таким образом ущемлять права местного населения, которые реализуются в т. ч. в рамках территориальных преобразований, потому что изменение границ непосредственно затрагивает интересы жителей. На муниципалитеты нельзя распространять логику административно-территориальных преобразований.

Все метаморфозы с муниципалитетами должны осуществляться по той логике, что обязательно должен быть учет мнения населения в той или иной форме и как-то это упростить нельзя. С административно-территориальными преобразованиями ничего подобного не требуется.

Позиции КС РФ:,, от 3 октября 2006 № 469-О.

Определение от 15 2007 года № 406-О-П:

«Вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый – к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 июля 2003 г. N 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.»

от 10 июля 2003 года № 289-О

«территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"и др.)Из изложенных конституционных и законодательных предписаний, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации. Следовательно, для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должен быть урегулирован законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.»

? Регулирование порядка выявления и учета мнения населения

НО: ГФЗ самостоятельно регулируют порядок и осуществляют установление и изменение границ внутригородских МО, их преобразование (См., напр.: Закон № 420-79 от 23 сент. 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»; Закон № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве СПб»

Вопросы регулирования порядка выявления и учета мнения населения.

Как мы упоминали, муниципально-территориальное устройство – это совместное ведение. Соответственно, и порядок территориальных изменений – это тоже совместное ведение. Однако с одной стороны это совместное ведение, с другой стороны для некоторых субъектов федерации этот вопрос полностью отдан на откуп субъекту РФ с точки зрения правового регулирования: ГФЗ сам решает этот вопрос и 131-ФЗ, действительно, на эту тему ничего не говорит, как должно учитывать мнение населении при осуществлении территориальных преобразований в городе федерального значения.

Есть еще один момент. Есть ст. 71, которая говорит, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении (вывод, который делается на основе толкования ст. 71 в совокупности со ст. 72 КРФ). В Данном случае речь идет о том, что затрагивается право на местное самоуправление в рамках территориальных преобразований, что подразумевает наличие федерального регулирования в обязательном порядке. Но для городов федерального значения оно отсутствует. Поэтому это хороший вопрос, насколько это все правомерно.

Виды муниципально-территориальных преобразований.

Муниципально-территориальное преобразование (в широком смысле) - все виды процедур, связанные с определением статуса муниципального образования соответствующего типа, изменением этого статуса, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, а также созданием вновь образованных поселений и упразднением муниципальных образований – городских и сельских поселений.

Преобразование муниципальных образований (в узком (специальном) смысле) - изменение статуса и территорий уже образованных и существующих муниципальных образований, охватывающее следующие виды процедур:

• объединение муниципальных образований;

• разделение муниципальных образований;

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа

т. е. в узком смысле (именно в этом смысле мы будем этот термин применять по умолчанию) – это конкретные процедуры.

Упразднение поселений

Необходимо отметить, в частности для упразднения и целом для процедур изменения территорий, что 131-ФЗ никаких определений этих процедур не содержит, т. е. мы не найдем в законе, что такое упразднение, образование, преобразование и т. д. Но, все таки, если внимательно читать закон, то упразднение муниципального образования можно понимать следующим образом – это такая ликвидация муниципального образования, которая связана с утратой его видовой категории, наименования, границ, полной ликвидацией структуры органов местного самоуправления, прекращением действия системы муниципальных правовых актов. Т. е. мы здесь говорим о том, что муниципальное образование перестает существовать как субъект права и в т. ч. в своих пространственно-территориальных границах он перестает существовать.

При этом данная процедура не должна сопровождаться созданием нового муниципалитета или ситуацией, когда на эту территорию распространяется юрисдикция органов иного муниципального образования того же уровня.

На сегодняшний день у нас упраздняются только муниципальные образования низового уровня – поселения. Муниципальные районы не подлежат упразднению. Почему – потому что должна возникнуть межселенная территория, которая непосредственно войдет в этот муниципальный район. Даже если возникает межселенная территория, это не означает, что на ней не осуществляется местное самоуправление, потому что исходя из Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Более того, на межселенной территории вполне могут проживать люди – если территория называется межселенной, это не означает, что она пустует и эти лица, которые проживают на межселенной территории, имеют право на местное самоуправление и в данном случае они будут реализовывать его посредством того, что территория непосредственно входит в муниципальный район.

Упразднение справедливо толкуется как ситуация, которая предполагает утрату местным сообществом способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления. Зачастую, соответственно, упразднение связывается с уменьшением количества жителей такого поселения – что оно становится настолько невелико, что это местное сообщество, на базе которого создается муниципалитет, способность к осуществлению местного самоуправления самостоятельно, утрачивает.

Закон говорит на эту тему не очень много. По сути, из ст. 13.1 можно вычленить следующие условия упразднения муниципального образования:

1. Муниципальное образование должно быть сельским (закон этого прямо не говорит, но с учетом того, что в законе указана численность поселения, которое упраздняется, приходиться делать вывод о том, что речь идет о сельском поселении, т. е. численность меньше 100 человек).

2. Данное поселение находится на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности.

Как мы определяем, что поселение находится в труднодоступной местности? А это очень хороший вопрос, потому что закон № 131-ФЗ на эту тему не говорит ничего. Единственная подсказка, которая для нас есть, содержится в законе № 67-ФЗ (о гарантиях избирательных прав). В пп. «а» п. 4 ст. 18 говорится, что перечень труднодоступных местностей устанавливается законом субъекта РФ, причем он должен установить этот перечень до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Если этого закона нет, возникает ситуация, когда мы вообще не знаем, какую местность считать труднодоступной, потому что никто, кроме как субъект РФ, этот вопрос не определяет. Здесь два варианта развития событий – либо мы вообще ничего упразднить не можем (потому что не знаем, какая местность является труднодоступной), либо упраздняем все подряд (т. е. злоупотребляем). И то, и другое не есть хорошо.

Чего в законе нет, но должно быть. Подчас упразднять необходимо не только сельские поселения, но и городские. На сегодняшний день закон этого сделать не позволяет. У нас на практике возникают следующие ситуации,когда нужно упразднить муниципалитет, но мы не можем этого сделать. Например, есть муниципалитеты, которые фактически не функционируют, т. е. это мертвые муниципалитеты, там нет схода. А у нас предусмотрен обязательный порядок упразднения – это решение схода, т. е. нужно, чтобы сами жители собрались и решили упразднить муниципальное образование. Что делать? – с точки зрения закона ничего.

Другая проблема. Мы говорили, что муниципальное образование должно обладать определенными признаками. Что делать, когда муниципалитет фактически своим основным признакам не соответствует, например, у него отсутствует 1) территория, например, вследствие затопления территории. Что делать? – ничего. 2) Ситуация, когда у нас отсутствуют населенные пункты на территории муниципального образования. 3) Вопрос, когда муниципалитет не отвечает признакам муниципального образования с точки зрения отсутствия в нем жителей (мечта любого муниципала – бюджет, служба и никакого населения (жалоб, воплей про ЖКХ)).

С критической точки зрения нужно отметить также следующее. У нас поставлен вопрос о численности: что численность населения должна быть менее 100 человек. «Менее 100 человек» – это некорректная формулировка закона, потому что местное самоуправление связывается с наличием определенных избирательных прав, а избирательными правами, как известно, обладают не все подряд и поэтому говорить бы стоило о том, что подлежит упразднению муниципальное образование, где численность избирателей менее 100 человек, потому что все таки речь идет о том, что население должно иметь возможность участвовать в местном самоуправлении, а это наступает с определенного возраста. В муниципалитете может быть много детей, а избирателей будет мало и здесь возникает вопрос о том, насколько реальное местное самоуправление в таком муниципалитете, где избирательный корпус такой немногочисленный.