Нормы и принципы, установленные международным правом

помимо внутреннего законодательства это еще и международные правовые акты.

• Европейская хартия местного самоуправления (ЕХ МСУ) от 15 октября 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.

• Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированная Российской Федерацией 22 июля 2002 г. СДСЕ, № 106

• Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированная Российской Федерацией 18 июня 1998 г.

ЕХМСУ – ее мы будем читать много, часто и регулярно.

Особенности действия ЕХМСУ (с его участием будет достаточное количество коллизий на экзамен)

• Ч.4 ст.15 Конституции РФ

• ЕХ МСУ – непосредственно действующий международный договор?

• Определение КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству»

• Гибкость положений Хартии

Ч. 4 ст. 15 Конституции РФ – юридическая сила международных правовых актов и их место в правовой системе РФ. при противоречии законодательства РФ и международных актов применяются международные акты. В отношении ЕХ МСУ это на 100% так.

Об этом неоднократно говорил КС РФ. Более того, КС РФ развивал идею о действии ЕХ. КС указывал, что ЕХМСУ – это непосредственно действующий международный договор. Это неслабо с учетом специфики ЕХ. А специфика ее в том, что это очень гибкий акт, очень рамочный. Он для того такой и сделан, чтобы государства-участники Хартии в своем законодательстве развивали Хартию. Когда она составлялась, она не подразумевала своего непосредственного действия в в той или иной стране. Подразумевалось, что это есть база – набор соответствующих гарантий, концепция понимания организации публичной власти на местах, которую принимают участники данного международного договора, но у нас пошли дальше и провозгласили непосредственно действующий характер ЕХ. Это значит, что например, составляя исковое в суд можно ссылаться непосредственно на ЕХМСУ, более того, суды в своих решениях непосредственно ссылаются на ЕХ (причем это суды общей юрисдикции (если бы они на декларацию прав и свобод человека и гражданина еще ссылались)).

Позиции КС РФ – определение КС РФ от 1 апреля 2008 года № 194-О-П (значимое дело, пригодиться в территориальной основе местного самоуправления), Определение КС РФ от 2 октября 2007 года № 715-О-П.

Что касается юридической силы ЕХМСУ по отношению к российскому законодательству, то здесь коллизии толкуются следующим образом – в пользу ЕХМСУ и это подчеркивает КС РФ.

Еще одна ремарка по поводу гибкости положении ЕХМСУ. В отношении любой статьи можно сделать соответствующую оговорку о ее действии, т. е. сторона-участник Хартии, когда присоединяется к Хартии, имеет замечательную возможность сделать выборку того, что будет работать на ее территории, что государство-участник считает возможным взять к исполнению. Мы взяли все. Это хорошо теоретически.

Коллизия 1

• Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:

2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

• Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

4. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.

Методика решения коллизий

1. Формулирование проблемы (не пересказывать содержание статей). Федеральным законом сделано изъятие из возможности непосредственного участия в формировании представительного органа населением, т. е. предусматриваются вариации, которых ЕХМСУ не предусматривает, т. е. там способ формирования представительного органа местного самоуправления один единственный.

Итак, у нас есть изъятие из принципа непосредственного формирования населением представительного органа, который провозглашает хартия. Подвох коллизии в том, что у местного сообщества есть выбор – оно вроде как само решает, а что ему делать: хочет оно прямые выборы или нет. КС РФ противоречий не видит и пытается это обосновать с точки зрения того, что это же выбор, здесь же не отрицается прямое участие населения, здесь населению дается возможность выбора. Но нужно рассматривать все более глубоко – а правомерно ли в принципе давать населению возможность такого выбора с учетом того, для чего эта норма дана в Хартии. Хартия на самом деле не содержит в отношении каких-либо иных органов местного самоуправления таких жестких норм о порядке их формирования органов, она вообще ни к каким органам не предъявляет таких требований - только к представительным органам, потому что позиционирует его как суть, то, что есть представительство местного сообщества, именно в нем проявляется то, что представляет собой местное сообщество. Именно он будучи выразителем разнообразных интересов их аккумулирует, примиряет и т.д. А для того, чтобы выражать интересы, их надо знать, а для того чтобы их знать, нужно быть близким к местному сообществу, а чтобы быть близким к местному сообществу, необходимо, чтобы была прямая связь между избирателями и их избранниками. А в муниципальном районе этого нет и представительный орган там отдаляется от местного сообщества, т. е. представительная связь ослабевает по сравнению с прямыми выборами. И этот аргумент на самом деле непреодолимый, чтобы там ни писал КС РФ. Вывод только один – самая явная связь это тогда, когда речь идет о прямых выборах, а на муниципальном уровне это чувствуется особенно остро в силу того, что местное сообщество – это субъект и объект управления.

Савранская (проект экономический правовой институциональный федерализм) статья 2005-2007 года.

Что нужно минимально сделать, чтобы понять эту коллизию и ее нормально озвучить: помимо знания юридической силы Хартии надо обращаться к позиции КС РФ, даже если лектор оценивает ее критически. Смотрим несколько позиций и обосновываем выбранную позицию.

То, что мы обсуждаем – это только ядро вопроса. Лектор ожидает, что будет шикарное решение коллизии на основе того, что мы говорили, но если вы ограничитесь этими короткими замечаниями, высоко это оценено не будет. Продумывать, додумывать и развивать

Федеральное законодательное регулирование МСУ

• Приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими федеральными законами (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений)

• Федеральные законы, относящиеся к сфере собственно муниципального законодательства

• Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства

Наш базовый закон – 131-ФЗ.

Что значит базовый. Это означает, что по предмету своего правового регулирования, т. е. по поводу всего того, что касается местного самоуправления, указанный правовой акт имеет приоритет над всеми остальными федеральными законами и в случае противоречия иных законов Закону № 131-ФЗ последний будет иметь приоритет.

Данный акт является кодифицированным, собирает в себя достаточно большой массив различных правоотношений, касающихся местного самоуправления, закладывает базу для правового регулирования всех основ местного самоуправления.

Ах если бы было все так просто. Например, есть категория передачи части полномочий от поселений муниципальным районам посредством заключения соглашения. Под реализацию этих полномочий муниципальным районам передаются финансовые средства. Вроде бы это сотрудничество муниципалитетов, их волеизъявление с целью эффективной реализации муниципальных полномочий – это предмет правового регулирования 131-ФЗ, а вот финансовые средства, которые идут вместе с этим – это предмет регулирования бюджетного кодекса. С учетом того, что они не под что не подпадают, это иные трансферты. С правовым регулированием иных трансфертов у нас напряг. Исследователи отмечают в этом контексте определенную несогласованность 131-ФЗ и БК РФ, необходима законодательная работа по их согласованию. А на практике что делать? Можно ли заключать подобные соглашения или нет? А заключать-то их надо с передачей соответствующих средств для реализации полномочий (иначе их никто не возьмет – соглашение дело добровольное.). на практике они заключаются. Со всеми теми погрешностями, которые у нас возникают с учетом БК РФ. Как эти правоотношения разграничиваются – а никак, здесь одно без другого никуда. Ведь БК РФ по предмету своего регулирования тоже базовый и все ему подчиняются. Вот и получается, что они оба здесь выступают на равных основаниях, потому что здесь переплетаются различные предметы правового регулирования в одной ситуации. Практика все-таки идет по пути того, что 131-ФЗ здесь действует, соглашения заключаются и т. д.

Федеральные законы, относящиеся к сфере муниципального законодательства

1. Федеральные законы о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями (ст.19 ФЗ № 131)

2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.42 ФЗ № 131)

3. Федеральный закон № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ст.44 ФЗ № 131)

4. Федеральный закон, регламентирующий порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131, ч.11 ст.154 ФЗ № 122)

5. Закон РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (ст.80 ФЗ №131)

6. Федеральный закон № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда РФ» (ст.81 ФЗ №131)

7. Федеральный закон №207-ФЗ от 24 ноября 2008 «О мерах по организации МСУ в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»

Его объем создают в первую очередь законы о наделении полномочиями.

Есть законы, которые регулируют статус особых муниципальных образований.

Закон о Сколково. Там нет местного самоуправления – оно ликвидировано как класс. Местное самоуправление ликвидировать можно, а местные вопросы останутся и их должен кто-то решать, а так как у нас правового регулирования на тему того, как это делает корпорация нет, понятно, что здесь нам приходится как-то пристегивать те законы, которые касаются местного самоуправления.

Федеральные законы, относящиеся к другим отраслям законодательства

Это означает, что местное самоуправление здесь есть, но постольку поскольку.

1. Федеральные избирательные законы:

• Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

• Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

2. Законы в бюджетно-финансовой сфере:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации

• Налоговый кодекс Российской Федерации

3. Законы, регулирующие гражданско-правовые отношения на местном уровне:

• Гражданский кодекс Российской Федерации,

• Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,

• Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»

4. Законы о природопользовании:

• Земельный кодекс РФ, (его можно особо отмечать, потому что земля – это база для организации МСУ, в первую очередь, для территориальной его основы; но вопрос заключается в том, что мы говорим об одном предмете реальной действительности, но с точки разных отраслей понимаем его по-разному: для земельного кодекса – это земля; для нас – это территория).

• Водный кодекс РФ,

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.

5. Иные федеральные законы:

• Федеральный закон 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» и др.

Пределы федерального подзаконного регулирования вопросов МСУ

• Допустимость подзаконного регулирования вопросов совместного ведения (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П)

Тут может встать вопрос – насколько это правомерно. В связи с этим отсылаемся к коллизии, которая была в рамках КП на тему подзаконного регулирования и здесь можно совершенно спокойно использовать логику, которая представлена в деле о ЛК РФ. Конституция, говоря о допустимых формах актов в рамках совместного ведения не упоминает федеральные подзаконные акты в качестве таковых. Никакие подзаконные акты непосредственно в тексте КРФ не всплывают. Но то, что они там не появляются, не означает, что эту норму надо толковать как исчерпывающую с точки зрения возможных форм правовых актов, которые правомерно использовать для правового регулирования в рамках совместного ведения. Почему? – потому что мы должны вспоминать правовую природу подзаконных актов. Подзаконный акт – это акт, принятый на основании и во исполнение закона. Он не должен существовать обособленно и абстрагировано от закона, он должен его развивать, преломлять и не выходить за предмет своего правового регулирования и закон не подменять. Исходя из природы подзаконных актов, которые базируются на законах, принимаются федерацией в рамках совместного ведения, все представляется вполне логичным и разумным с точки зрения Конституции (Постановление по делу о ЛК РФ):

«По мнению Правительства Республики Карелия, из статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов

Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено.

Между тем, как следует из статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, действительный смысл положения части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких - напротив, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 4 и 6). Поэтому предусмотренная оспариваемыми статьями Лесного кодекса Российской Федерации возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, сама по себе не является нарушением статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

»

• Вопросы, регулируемые Правительством РФ:

- перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч.3 и 4 ст.11 ФЗ № 131): распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 №707;

- порядок предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. №670);

- квалификационные требования для руководителя финансового органа местной администрации (ч.2 ст.65 ФЗ № 131, Пост. Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. №608),

- вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода (абз.2 ч.3, ч.7 ст.85 ФЗ № 131)

Единственное, что должно настораживать – Правительством РФ в подзаконных актах регулируются вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода. Вообще-то это предмет регулирования федерального закона и в данном правовом регулировании вполне могут затрагиваться и затрагиваются права местного самоуправления, а это можно делать только законом.