Тема 1. Муниципальное право в системе российского права

Тема 1. Муниципальное право в системе российского права

Бонусы на экзамене – мониторинг правоприменения.

1. Понятие муниципального права
2. Предмет регулирования муниципального права
3. Место муниципального права в системе российского права
4. Понятие местного самоуправления как объекта регулирования муниципального права
5. Теории сущности местного самоуправления

Понятие муниципального права

Термин «муниципальный»: munis - тяжесть, capio – принимаю

• Municipium – города в Древнем Риме,

• Муниципалитеты – избираемое городское (или также сельское) самоуправление

• РФ: местный, связанный с местным самоуправлением (ч.2 ст.2 ФЗ № 131)

Слово мы заимствовали из Древнего Рима. Даже в Древнем Риме этот термин применялся к городам. Но с годами использование этого термина эволюционировало и муниципалитеты теперь – это не только города, но и населенные пункты, которым предоставлено право самоуправляться посредством публичной власти. На сегодняшний день муниципалитеты – это не только города, но и различные населенные пункты, облагающие статусом муниципального образования (города, сел, несколько городов, сел, которые являются единым МО).

В 131 законе термины муниципальный и местный используются как синонимы. В связи с этим следует обратить внимание на чистоту терминологии в т. ч. в экзаменационном ответе, т. е. местный понимается исключительно как термин, который означает нечто связанное с местным самоуправлением. будет пониматься исключительно как нечто связанное с местным самоуправлением. В нашей исторической действительности слово «местный» трактовалось достаточно широко и с ним связывалось еще в том числе то, что мы сегодня понимаем под региональной властью. Вот понимать так не надо – сегодня «местный» есть сугубо муниципальный. Если под этим словом вы приводите примеры органов публично власти субъекта РФ, это создает впечатление, что вы путаете государственную власть и местное самоуправление.

Аспекты анализа муниципального права:

- Совокупность правовых норм (отрасль законодательства; институт, подотрасль, отрасль права –?)

- Правовая наука

- Учебная дисциплина

• Задача формирования муниципального права как комплексной отрасли права (Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утв. Указом Президента РФ от 15.10.1999)

Предполагается, что в рамках курса мы изучим специфику местного самоуправления в РФ, поймем природу этого института, его смысл, содержание, назначение посредством изучения различных основ местного самоуправления. Смысл в том, чтобы мы поняли, насколько это важно с той точки зрения, что это есть наша каждодневная жизнь.

Муниципальное право как совокупность правовых норм. Что это – отрасль права, отрасль законодательства, подотрасль конституционного, административного права?

Предмет муниципального права

На предмет муниципального права есть много точек зрения.

1. Муниципальное право - совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения (Муниципальное право / Под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 18)

В сущности так оно и есть – как не назвать муниципальное право (отраслью права, отраслью законодательства и т. д.), это все равно совокупность правовых норм. Вопрос заключается в том, что данная точка зрения не дает ответа на вопрос о месте муниципального права в системе российского права. В этом ее некоторый пробел.

2. Муниципальное право - комплексная отрасль российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 16.)

Данная точка зрения демонстрирует подход к муниципальному праву как комплексной отрасли российского права. Со словосочетанием, которое характеризует комплексность муниципального права, нельзя не согласиться - в рамках изучения муниципального права нам будет очень сильно казаться, что мы все это уже где-то слышали (и это нормально). Вопрос заключается в том, что муниципальное право на отрасль российского права не тянет, хотя эта точка зрения приобретает все больше сторонников.

Отрасль права должна иметь самостоятельные предмет и метод. А у муниципального права самостоятельного предмета нет, т. к. это совокупность правовых норм из различных отраслей, которые объединены под эгидой участия местного самоуправления в правоотношениях. Ну и публичный метод.

è Это комплексная отрасль, но скорее не права, а законодательства. Потому что сам 131-ФЗ - это акт специфический и кодифицирующий, в нем рассматривается очень большой спектр вопросов, начиная от форм народовластия, продолжая экономической и финансовой основой (последняя не мыслима без бюджета, а бюджет – это бюджетное право).

3. Муниципальное право – подотрасль конституционного права, регулирующая одну из форм народовластия – муниципальную власть, не включающая в свой предмет отношения, регулируемые иными отраслями права (Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юстицинформ, 2008. С.12, 14).

Муниципальное право есть подотрасль конституционного права. «Ах, если бы оно было так» =). Наша кафедра этого подхода не разделяет. Местное самоуправление проявляется через различные его основы – территориальная, организационная, компетенционная, институциональная, финансово-экономическая основы. Отнимите хоть одну из них, и вы уже не получите местного самоуправления в его современном понимании и смысле, который ему придан Конституцией РФ. Поэтому говорить о том, что это сугубо подотрасль конституционного права, нельзя - у нас от конституционного права много здесь, но это не единственное и даже не всегда самое интересное.

4. Кокотов А.Н.: различает общий и собственный предмет муниципального права; местное самоуправление составляет собственный предмет муниципального права лишь в части муниципального строительства и муниципального устройства; местное самоуправление в иных аспектах (например, как право граждан) – предмет других отраслей права, предопределяющий общий предмет муниципального права

Общий предмет – это предмет других отраслей права. Например, то, что связано с местным бюджетом – это уже предмет бюджетного права. Да вроде бы оно и так. С другой стороны возникает резонный вопрос, а в чем заключается собственный предмет. Автор предлагает его понимать, что это муниципальное строительство и муниципальное устройство. Знать бы еще, что имеется в виду под муниципальным строительством. Под муниципальным устройством - можно предложить варианты, но их будет довольно много. Поэтому с точки зрения определенности того, что представляет собой т. н. собственный предмет муниципального права, эта точка зрения вызывает вопросы.

Если мы считаем по-другому, то не вопрос. вопрос заключается в том, что надо знать различные точки зрения и демонстрировать это при ответе на экзамене. Какой вы выберете и будете аргументировать – дело ваше. Трактовка подходов не императивна, но знать нужно все.

Субъекты права на осуществление местного самоуправления (1)

Конституционный суд РФ о субъектах права на осуществление МСУ.

Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления: на ограничение права на местное самоуправление распространяется режим ограничений прав и свобод человека и гражданина ч.3 ст.55 (Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-п «по курскому делу»)

КС по курскому делу от 30 ноября 2000 года № 15-П. В рамках него КС в первую очередь позиционирует местное самоуправление как право граждан, соответственно, когда мы говорим об ограничении прав местного самоуправление, здесь всплывает вся логика, которую нам предлагает ч. 3 ст. 55 КРФ (форма: федеральный закон, наличие конституционно значимой цели и критерии ограничения прав КС РФ – соразмерность, обоснованность, необходимость, пропорциональность).

Этот подход КС означает, что у нас нет особого механизма судебной защиты МС, потому что мы местное самоуправление признаем как право граждан, т. е. как территориальное объединение граждан, объединенное для реализации своего права на местное самоуправление (Это, в частности, говорит позиция КС РФ от 2 апреля 2002 года по делу Злобина, Хнаева).

МО как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления», в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой (Пост. КС РФ от 2.04.2002 по делу Злобина и Хнаева

И КС РФ последовательно шел по пути того, что местное самоуправление – это сугубо право граждан. Единственное, что немного изменилось и это было относительно недавно: позиция КС по делу Савостьянова от 18 апреля 2011 года, где КС РФ говорить о том, что муниципальный район – это публично-территориальная единица. А поскольку муниципальный район – это муниципальное образование, по сути, эту логику КС РФ мы можем продолжить и сделать вывод, что муниципальное образование есть публично-территориальная единица. И в данном контексте развивается мысль о том, что этот публичный субъект имеет свои признаки, свои права и обязанности и определенные гарантии.

МО как «публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия» (Пост. КС от 18.05.2011 по делу Савостьянова)

Муниципальные образования (МО) – носители внешних признаков местного самоуправления.

Для того, чтобы быть МО, надо обладать определенными признаками (они и признаки местного самоуправления, но мы будем больше говорить об этом в привязке к МО, так понимается легче). Указанные признаки характерны для всех муниципальных образований независимо от типа и уровня:

• Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО

• Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов

• Функциональная самостоятельность: собственная компетенция

• Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет

• Правовая автономия: устав МО, МПА

• Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО

Разбирая этот вопрос, чтобы его больше понимать, можно вспомнить определенную логику, которая была на Конституционном праве. В частности, речь шла о том, что у нас субъекты РФ, которые тоже есть публичные образования, имеют определенные конституционно-правовые признаки, и, соответственно, слагается конституционно-правовой статус. Также и РФ как государство обладает определенными признаками. Исходя из этого можно продолжить эту логику и мы дойдем до уровня муниципального образования, которое также обладает признаками, которые делают его муниципальным образованием и некоторые признаки даже сходны с признаками федерации, субъекта федерации (например, наличие территории, т. е. понятно, что публичная власть и соответствующий публичный субъект свою юрисдикцию всегда распространяет на какую-то территорию и без этого объективно не может существовать).

Помимо того, что предложено выше, некоторые суды выделяют еще некоторые признаки муниципальных образований (они, конечно, не основные и не определяющие, и выводятся из основных признаков) – дополнительные признаки МО:

1. Наличие общей инфраструктуры в муниципальном образовании.

2. Муниципальное образование является таковым тогда, когда оно является для кого-то местом жительства и местом регистрации недвижимости. Это очень правильный признак с той точки зрения, что есть у нас местности, когда МО юридически есть, а жителей в нем нет (Иркутская область). Муниципалитет – жителей нет, а органы есть и они функционируют, зарплату получают, там есть бюджет. «Представляете, какой идеал?» - это мечта недобросовестного муниципала.

Теории сущности местного самоуправления

Общественное направление. Исторически оно более раннее, чем государственное направление. Началось оно с теории свободной общины.

1. Теория свободной общины. Сущность этой теории – она основывалась на том, что общины подразумевались образованиями более первичными, нежели государство. Исходя из этого, государство должно было признавать этот факт, гарантировать общинам соответствующие права, признавать неотчуждаемость права на заведование собственными делами для общины, уважать свободу общинного самоуправления. Был поставлен классический вопрос: «что было раньше – яйцо или курица, государство или община?».

Конечно, если брать за основу первобытно-общинный строй, можно сделать логический вывод, что община – это наше все. Но с учетом современного понимания местного самоуправления, местное самоуправление – это явление нового времени. Если вы в каком-нибудь учебнике найдете бред про то, что у нас в Новгороде было местное самоуправление, можете смело выкидывать этот учебник, потому что местного самоуправления там не было в современном понимании – это было государство, сочетавшее в себе три формы правления (монархию, республику и аристократию).

Эта теория сошла на нет и в связи с этим нужно поблагодарить Германию, которая стала организовывать местное самоуправление не только на территориях традиционного проживания, не только по поселенческому принципу, оно стало создавать муниципальные образования искусственно для целей управления и наделять их всеми теми правами, как у тех муниципалитетов, которые сформировались сами на базе того, как расселялось население.

2. Общественно-хозяйственная теория. Эта теория проистекает из предыдущей теории. Здесь также от государства требуется уважение, признание права на самоуправление за общинами. Краеугольный момент этой теории, который отличает ее от предыдущей, состоит в том, что за основу бралась идея выделения специфических местных дел, т. е. сугубо местных вопросов, которые по природе своей могут и должны решаться на местном уровне, наиболее приближенном к населению. Соответственно, сторонники этой теории говорили о том, что есть вопросы местные, а есть вопросы государственные – они различны и не пересекаются. В связи с этим возникает вопрос – какие же это сугубо местные дела, которые противопоставляются, по сути, делам государственным? С момента создания общественно-хозяйственной теории таких дел не нашли. В этом подвох данной теории и он размывает концепт общественно-хозяйственной теории. Почему так? – потому что на самом деле вопросы в подавляющем большинстве своем все носят сквозной характер, интерес к их эффективному нормальному решению характерен не для какой-то местности, а для всех местностей в том или ином государстве и поэтому слагание этих местностей приводит к тому, что интерес из местного становится более глобальным. С другой стороны эти вопросы не теряют местного значения, потому что их эффективная реализация возможна только на уровне, максимально приближенном к населению. Это такая вечная дихотомия. Понятно, что есть вопросы обороны страны и это сугубо общий вопрос, который не может быть переложен на местный уровень. С другой стороны есть вопросы обеспечения надлежащего качества услуг здравоохранения, образования и в этом безусловно заинтересованы все и в решении этих вопросов в рамках своей компетенции участвуют все уровни публичной власти так или иначе, в т. ч. организация образования, в частности, школе 131-ФЗ отнесена к вопросам местного значения. С другой стороны вузовское образование – это уже вопросы, которые финансируются государством.

Государственное направление – в отличие от общественного направления его краеугольная мысль заключается в том, что местное самоуправление производно от государства, он имеет права, гарантии, свою сферу ведения, но именно государство его порождает, определяет, какие полномочия отходят на местный уровень.

Кстати, при организации нашего земского самоуправления общественная теория присутствовала. Любят говорить, что она была базовой и основополагающей, но это не так. Вообще на протяжении всей нашей истории и попыток организации местного самоуправления - это сочетание общественного и государственного начала. Но почему-то именно для первой реформы 1864 года, это отрицается. Почему – непонятно, а ведь именно тогда произошел этот момент: государство свою перераспределило компетенцию и финансовые ресурсы и передало доходные источники на местный уровень. Такого до того момента не происходило, все концентрировалось в руках центральной администрации. Поэтому говорить, о том, что у нас была только общественная теория и не было государственной (или наоборот), неправильно. У нас в большей степени государственная теория, нежели общественная.

1. Политическая теория – считает, что местное самоуправление невозможно без наличия выборных органов публичной власти.

2. Юридическая теория. Наиболее рельефно представлена в зарубежном законодательстве. Здесь речь идет о том, что местное сообщество имеет особое положение – это юридическое лицо публичного права (В Германии это абсолютно так). В дореволюционной России мы могли увидеть с идеей корпорации публичного права и есть она у нас и сейчас. То, что у нас законодательно не проработан концепт юридических лиц публичного права не говорит о том, что на деле их нет и нет таких субъектов права, которые всеми признаками подпадают под понятие юридического лица публичного права. Но законодательно у нас этого концепта нету, вообще ни в каком виде.

Дуалистическая теория. пытается примирить достоинства обоих направлений и избежать недостатков соответствующих. Теория дуализма несмотря на то, что она сегодня недостаточно развита по сравнению с вышеперечисленными, она все таки характеризуется уже на сегодняшний день некоторыми особенностями. Особенности: она признает как общегосударственный интерес, так и местный и говорит о том, что данные интересы необходимо сочетать; она говорит о том, что во многих случаях невозможно разделение государственных и местных дел, говорит о том, что местное самоуправление сочетает в себе государственные и общественные начала.

Установление границ

Установление границ – процедура, сопровождающая наделение территории статусом муниципального образования соответствующего типа и заключающаяся в описании границ муниципального образования

Как понимать, что такое границы муниципального образования. На самом деле это тоже юридически значимая категория. Границы муниципального образования - это юридически закрепленная непрерывная пространственная линия, извне очерчивающая территорию муниципального образования.

Кто определяет границы муниципального образования – это субъект РФ, на территории которого располагается соответствующее муниципальное образование.

Изменение границ

Изменение границ может быть связано с изменением статуса муниципальных образований в результате их преобразования либо выступает как самостоятельная процедура вне связи с изменением статуса муниципальных образований (в результате отнесения части территории одного муниципального образования другому).

Если в первом случае, в рамках установления границ, мы говорим о ситуации, когда муниципальное образование приобретает свой статус, определяется территория муниципального образования и происходит описание границ, то в рамках изменения границ мы уже говорим о том, что какая-то граница существует и происходит ее изменение в связи с изменением статуса муниципалитета в связи с его преобразованием либо изменение границ как самостоятельная процедура (например, когда территория одного муниципального образования относится к другому).

Какими способами происходит закрепление границ муниципалитетов

1. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая совпадает с территорией административно-территориальной единицы, то границы такого муниципального образования определяются по границе административно-территориальной единицы

2. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая представляет собой несколько административно-территориальных единиц или населенных пунктов, его границы определяются по несовпадающим границам этих административно-территориальных единиц или населенных пунктов (грубо говоря, это не внутренние границы, по которым они граничат между собой, а внешняя граница).

3. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая частично или полностью не совпадает с территорией административно-территориальных единиц, то его границы определяются по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, которые оформлены в установленным порядке, и по естественным границам

Принципы муниципально-территориальных преобразований.

131-ФЗ каких-то специальных принципов территориальной организации не содержит. Но исходя из анализа закона и Конституции РФ можно вычленить ряд принципов:

• Принцип учета административно-территориальных границ

Ø Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131); т. е. нельзя, чтобы на одной половине населенного пункта создано одно муниципальное образование, а на второй половине этого населенного пункта создано другое муниципальное образование, а границу, грубо говоря, по реке провели.

Ø Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (т. е. когда они между собой граничат) (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

Ø территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

Ø муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

Ø территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131); Это означает, что поселения - это муниципалитеты одного и того же уровня и здесь не подразумевается какой-то сложносоставной вариант развития событий.

Ø объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131). à в данном случае такое муниципально-территориальное преобразование сопровождается изменением административно-территориального устройства субъекта.

В территориях со специальным статусом:

Ø ГФЗ: в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68); в СПБ помимо общегородской власти, которая есть власть субъекта федерации «Санкт-Петербург», существуют административные районы. Это как раз административно-территориальное деление СПБ. Существует 111 муниципальных образований – это муниципально-территориальное деление. Т. е. в границах одного административного района существует значительное количество муниципальных образований. Соответственно, муниципалитет целиком должен находиться только в границах одного административного района. Нельзя, чтобы одна половина муниципалитета находилась в одном административном районе, а другая – в другом.

Ø ЗАТО: границы муниципального образования городского округа на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) полностью совпадают с установленными указом Президента РФ границами ЗАТО (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.). Это означает, что субъект РФ, которому выпала радость на своей территории получить ЗАТО, должен воспроизвести содержание указа в своем законе, т. е. никакого усмотрения субъекта РФ здесь нет.

В подавляющем большинстве случаев муниципальные образования создаются в пределах субъекта РФ. А для ЗАТО имеется исключение. И что делать в этой ситуации, когда один муниципалитет находится на территории двух субъектов – чья юрисдикция распространяется? В данном случае идут по пути того, что не может на один муниципалитет распространятся две юрисдикции, поэтому распространяется юрисдикция только одного субъекта РФ. Какого – лектор не знает, по какому принципу он определяется, но как-то его выбирают.

• Принцип учета мнения населения

Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ

ФЗ № 131:

- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);

- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.3 ст.28 ФЗ № 131);

- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований.

Это принцип, проистекающий из Конституции и коль скоро Конституция говорит, что изменение границ допускается с учетом мнения населения, это означает, что без учета мнения населения изменение границ не допускается. Почему это так важно, что нашло закрепление в Конституции РФ – потому что речь идет о том, что мы влияем на территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Территория муниципалитета – это очень важный его атрибут, это сфера распространения его власти с одной стороны и это сфера реализации права на осуществление местного самоуправления того или иного местного сообщества с другой стороны. поэтому этот вопрос очень важен.

Еще один момент заключается в том, что у нас самостоятельность местного самоуправления - это такая вещь, которая проявляется во всех основах местного самоуправления, в т. ч. в территориальной основе. Соответственно, в рамках муниципально-территориальных изменений эта самостоятельность затрагивается и в связи с этим подлежит учету мнение населения, т. е. гарантируется конституционный статус местного самоуправления.

Каким образом выражается мнение населения. Конституция на эту тему ничего не говорит – как это будет сделано, это усмотрение законодателя:

1. предложения в рамках публичных слушаний;

2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ;

3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131)

! Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ

Определение КС РФ № 194-О-П. Здесь КС предлагает критерии, каким образом в различных территориальных преобразованиях необходимо учесть мнение населения (эти критерии адресованы законодателю):

· КС говорит, что законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе способа обеспечения волеизъявления местного сообщества, однако при реализации данного усмотрения необходимо учитывать последствия, природу производимых изменений. Исходя из изложенного общего посыла законодатель вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении тех территориальных преобразований, которые по своей социально-правовой природе объективно различаются.

· Законодатель в рамках выбранной формы учета мнения обязан обеспечить выявление достоверного мнения населения по соответствующему вопросу и в рамках законодательного регулирования он обязан в данном случае обеспечить, чтобы именно это мнение было доведено до сведения органа публичной власти, который принимает решение о том или ином территориальном преобразовании.

· Законодатель при выборе формы учета мнения населения обязан исходить из следующего факта – территориальные изменения, которые затрагивают интересы большинства населения территории требуют непосредственного волеизъявления населения данной территории. Исходя из этого законодатель должен определять форму учета мнениянаселения при территориальных преобразованиях таким образом, чтобы местные сообщества не становились объектом государственной деятельности (потому что местное сообщество - это не объект государственной деятельности, это субъект управления, а объектом управления оно является тогда, когда оно само собой и управляет).

· Когда законодатель выбирает форму учета мнения населения, он должен выбирать ее таким образом, чтобы форма учета мнения населения при территориальных преобразованиях обеспечивала реализацию конституционно-правового статуса местного сообщества.

· КС устанавливает, что допустимо выявление мнения населения посредством его выражения через представительный орган тогда, когда изменения границ не связаны с преобразованием или упразднением муниципальных образований, не предполагают передачу от одного муниципалитета другому существенной части территории или той территории, которая бы имела жизненно важное значение. à КС РФ дифференцирует процедуры в зависимости от того, какие последствия они влекут для муниципального образования и местного сообщества.

· КС подразумевает, что в рамках выявления мнения населения должны согласовано функционировать институты как непосредственной, так и представительной демократии и, исходя из этого, законодатель должен обеспечить населению возможность выразить свое мнение, потому что именно население – это первичный субъект местного самоуправления. Это значит, что тогда, когда есть возможность использовать опосредованный способ выражения мнения населения, это не означает, что не допускается привлекать население непосредственно. В данном случае законодатель субъекта вправе в законе субъекта указать эту ситуацию. Т. е. в принципе позиция КС РФ такова, что по возможности население нужно привлекать максимально.

· Правовое регулирование субъекта РФ, касающееся учета мнения населения, должно быть таким, чтобы обеспечивалась гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях.

• Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим

Как мы уже упоминали, у нас есть муниципальные образования первого и второго уровня, но это не означает какой-либо иерархии между муниципалитетами. В принципе и сам 131-ФЗ в ст. 17 запрещает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131).

В обоснование этого принципа можно привести позицию КС РФ, сформулированную в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П: муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество.

Смысл данной позиции заключается в сущности в том, что все муниципальные образования независимо их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества. Все муниципальные образования предназначены для решения вопросов местного значения, которое производится исходя из интересов местного населения. Все вышесказанное обусловливает невозможность этой подчиненности, потому что подчиненность уже не подразумевает той ситуации, что во главу угла в каждом муниципалитете ставятся интересы того местного сообщества, которое в нем проживает

Из всего вышеизложенного следует, что на каждое муниципальное образование независимо от его уровня распространяются конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Независимо от того, говорим ли мы о поселении или муниципальном районе, мы всегда помним, что и то, и другое муниципальное образование имеет одинаковые гарантии своего существования и функционирования. Местное самоуправление, которое реализуется в этих муниципальных образованиях, должно отвечать всем конституционным требованиям. Конституционный статус местного самоуправления один и конституция никаких исключений в зависимости от уровня муниципального образования не делает.

Даже при передаче полномочий в рамках соглашений от поселения к району и от района к поселению никакой иерархии между исполнительными органами местного самоуправления не возникает.

То, что у нас есть уровни муниципальных образований не свидетельствует о том, что они соподчинены друг с другом. Само слово «уровень» никакой соподчиненности для муниципальной власти не влечет.

территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). это тоже вполне логичный и разумный вывод, потому что иначе городской округ становится первым уровнем местного самоуправления, а это не так (т. е. здесь никакой двухуровневой системы нет). Городской округ – это специфическое образование, которое аккумулирует в себе признаки как поселения, так и муниципального района, что исключает внутреннее деление на муниципальные образования, в отличие от муниципального района.

Территория муниципального образования- городского округа не входит в состав территории муниципального района. Иначе бы у нас различались бы статус городского округа и муниципального района, и городской округ стал бы разновидностью поселения, что законом не подразумевается.

• Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению

Пост. КС РФ от 24.01.1997 № 1-П по «удмуртскому делу», Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению

Ст.131 К РФ: признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)

Ч.1 ст.11 ФЗ № 131: образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра