Создание вновь образованных поселений (ст. 13. 2 ФЗ 131)

• Инициатива граждан, проживающих в населенном пункте межселенной территории (сход), либо ОМСУ, либо ОГВ субъекта РФ, либо ОГВ РФ. Инициатива создания может исходить от достаточно большого количества субъектов, это не только население, это еще и органы государственной власти, в т. ч. федерального уровня, и отсюда нужно сделать вывод, что муниципальные образования образуются не только по поселенческому принципу. Например, органами государственной власти РФ инициируется создание муниципалитетов тогда, когда речь идет о закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО).

• Согласие населения муниципального района (решение ПО)

• Принятие закона субъекта РФ о создании поселения

Какими способами можно образовать поселение:

1. Выделение населенных пунктов из соответствующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципалитета.

2. Объединение существующих муниципальных образований в новое муниципальное образование

3. Преобразование уже существующих муниципалитетов в муниципальное образование с новым статусом (преобразование городского поселения в городской округ).

Территориальные метаморфозы как правило связаны с границами. Соответственно, нас интересуют две процедуры, которые происходят с границами:

1. Установление границ

2. Изменение границ

Установление границ

Установление границ – процедура, сопровождающая наделение территории статусом муниципального образования соответствующего типа и заключающаяся в описании границ муниципального образования

Как понимать, что такое границы муниципального образования. На самом деле это тоже юридически значимая категория. Границы муниципального образования - это юридически закрепленная непрерывная пространственная линия, извне очерчивающая территорию муниципального образования.

Кто определяет границы муниципального образования – это субъект РФ, на территории которого располагается соответствующее муниципальное образование.

Изменение границ

Изменение границ может быть связано с изменением статуса муниципальных образований в результате их преобразования либо выступает как самостоятельная процедура вне связи с изменением статуса муниципальных образований (в результате отнесения части территории одного муниципального образования другому).

Если в первом случае, в рамках установления границ, мы говорим о ситуации, когда муниципальное образование приобретает свой статус, определяется территория муниципального образования и происходит описание границ, то в рамках изменения границ мы уже говорим о том, что какая-то граница существует и происходит ее изменение в связи с изменением статуса муниципалитета в связи с его преобразованием либо изменение границ как самостоятельная процедура (например, когда территория одного муниципального образования относится к другому).

Какими способами происходит закрепление границ муниципалитетов

1. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая совпадает с территорией административно-территориальной единицы, то границы такого муниципального образования определяются по границе административно-территориальной единицы

2. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая представляет собой несколько административно-территориальных единиц или населенных пунктов, его границы определяются по несовпадающим границам этих административно-территориальных единиц или населенных пунктов (грубо говоря, это не внутренние границы, по которым они граничат между собой, а внешняя граница).

3. Если муниципальное образование наделяется территорией, которая частично или полностью не совпадает с территорией административно-территориальных единиц, то его границы определяются по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, которые оформлены в установленным порядке, и по естественным границам

Принципы муниципально-территориальных преобразований.

131-ФЗ каких-то специальных принципов территориальной организации не содержит. Но исходя из анализа закона и Конституции РФ можно вычленить ряд принципов:

• Принцип учета административно-территориальных границ

Ø Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131); т. е. нельзя, чтобы на одной половине населенного пункта создано одно муниципальное образование, а на второй половине этого населенного пункта создано другое муниципальное образование, а границу, грубо говоря, по реке провели.

Ø Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (т. е. когда они между собой граничат) (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

Ø территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

Ø муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

Ø территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131); Это означает, что поселения - это муниципалитеты одного и того же уровня и здесь не подразумевается какой-то сложносоставной вариант развития событий.

Ø объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131). à в данном случае такое муниципально-территориальное преобразование сопровождается изменением административно-территориального устройства субъекта.

В территориях со специальным статусом:

Ø ГФЗ: в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68); в СПБ помимо общегородской власти, которая есть власть субъекта федерации «Санкт-Петербург», существуют административные районы. Это как раз административно-территориальное деление СПБ. Существует 111 муниципальных образований – это муниципально-территориальное деление. Т. е. в границах одного административного района существует значительное количество муниципальных образований. Соответственно, муниципалитет целиком должен находиться только в границах одного административного района. Нельзя, чтобы одна половина муниципалитета находилась в одном административном районе, а другая – в другом.

Ø ЗАТО: границы муниципального образования городского округа на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) полностью совпадают с установленными указом Президента РФ границами ЗАТО (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.). Это означает, что субъект РФ, которому выпала радость на своей территории получить ЗАТО, должен воспроизвести содержание указа в своем законе, т. е. никакого усмотрения субъекта РФ здесь нет.

В подавляющем большинстве случаев муниципальные образования создаются в пределах субъекта РФ. А для ЗАТО имеется исключение. И что делать в этой ситуации, когда один муниципалитет находится на территории двух субъектов – чья юрисдикция распространяется? В данном случае идут по пути того, что не может на один муниципалитет распространятся две юрисдикции, поэтому распространяется юрисдикция только одного субъекта РФ. Какого – лектор не знает, по какому принципу он определяется, но как-то его выбирают.

• Принцип учета мнения населения

Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ

ФЗ № 131:

- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);

- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.3 ст.28 ФЗ № 131);

- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований.

Это принцип, проистекающий из Конституции и коль скоро Конституция говорит, что изменение границ допускается с учетом мнения населения, это означает, что без учета мнения населения изменение границ не допускается. Почему это так важно, что нашло закрепление в Конституции РФ – потому что речь идет о том, что мы влияем на территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Территория муниципалитета – это очень важный его атрибут, это сфера распространения его власти с одной стороны и это сфера реализации права на осуществление местного самоуправления того или иного местного сообщества с другой стороны. поэтому этот вопрос очень важен.

Еще один момент заключается в том, что у нас самостоятельность местного самоуправления - это такая вещь, которая проявляется во всех основах местного самоуправления, в т. ч. в территориальной основе. Соответственно, в рамках муниципально-территориальных изменений эта самостоятельность затрагивается и в связи с этим подлежит учету мнение населения, т. е. гарантируется конституционный статус местного самоуправления.

Каким образом выражается мнение населения. Конституция на эту тему ничего не говорит – как это будет сделано, это усмотрение законодателя:

1. предложения в рамках публичных слушаний;

2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ;

3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2-4 ст.12, ч.3-7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131)

! Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ

Определение КС РФ № 194-О-П. Здесь КС предлагает критерии, каким образом в различных территориальных преобразованиях необходимо учесть мнение населения (эти критерии адресованы законодателю):

· КС говорит, что законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе способа обеспечения волеизъявления местного сообщества, однако при реализации данного усмотрения необходимо учитывать последствия, природу производимых изменений. Исходя из изложенного общего посыла законодатель вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении тех территориальных преобразований, которые по своей социально-правовой природе объективно различаются.

· Законодатель в рамках выбранной формы учета мнения обязан обеспечить выявление достоверного мнения населения по соответствующему вопросу и в рамках законодательного регулирования он обязан в данном случае обеспечить, чтобы именно это мнение было доведено до сведения органа публичной власти, который принимает решение о том или ином территориальном преобразовании.

· Законодатель при выборе формы учета мнения населения обязан исходить из следующего факта – территориальные изменения, которые затрагивают интересы большинства населения территории требуют непосредственного волеизъявления населения данной территории. Исходя из этого законодатель должен определять форму учета мнениянаселения при территориальных преобразованиях таким образом, чтобы местные сообщества не становились объектом государственной деятельности (потому что местное сообщество - это не объект государственной деятельности, это субъект управления, а объектом управления оно является тогда, когда оно само собой и управляет).

· Когда законодатель выбирает форму учета мнения населения, он должен выбирать ее таким образом, чтобы форма учета мнения населения при территориальных преобразованиях обеспечивала реализацию конституционно-правового статуса местного сообщества.

· КС устанавливает, что допустимо выявление мнения населения посредством его выражения через представительный орган тогда, когда изменения границ не связаны с преобразованием или упразднением муниципальных образований, не предполагают передачу от одного муниципалитета другому существенной части территории или той территории, которая бы имела жизненно важное значение. à КС РФ дифференцирует процедуры в зависимости от того, какие последствия они влекут для муниципального образования и местного сообщества.

· КС подразумевает, что в рамках выявления мнения населения должны согласовано функционировать институты как непосредственной, так и представительной демократии и, исходя из этого, законодатель должен обеспечить населению возможность выразить свое мнение, потому что именно население – это первичный субъект местного самоуправления. Это значит, что тогда, когда есть возможность использовать опосредованный способ выражения мнения населения, это не означает, что не допускается привлекать население непосредственно. В данном случае законодатель субъекта вправе в законе субъекта указать эту ситуацию. Т. е. в принципе позиция КС РФ такова, что по возможности население нужно привлекать максимально.

· Правовое регулирование субъекта РФ, касающееся учета мнения населения, должно быть таким, чтобы обеспечивалась гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях.

• Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим

Как мы уже упоминали, у нас есть муниципальные образования первого и второго уровня, но это не означает какой-либо иерархии между муниципалитетами. В принципе и сам 131-ФЗ в ст. 17 запрещает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131).

В обоснование этого принципа можно привести позицию КС РФ, сформулированную в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П: муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество.

Смысл данной позиции заключается в сущности в том, что все муниципальные образования независимо их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества. Все муниципальные образования предназначены для решения вопросов местного значения, которое производится исходя из интересов местного населения. Все вышесказанное обусловливает невозможность этой подчиненности, потому что подчиненность уже не подразумевает той ситуации, что во главу угла в каждом муниципалитете ставятся интересы того местного сообщества, которое в нем проживает

Из всего вышеизложенного следует, что на каждое муниципальное образование независимо от его уровня распространяются конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Независимо от того, говорим ли мы о поселении или муниципальном районе, мы всегда помним, что и то, и другое муниципальное образование имеет одинаковые гарантии своего существования и функционирования. Местное самоуправление, которое реализуется в этих муниципальных образованиях, должно отвечать всем конституционным требованиям. Конституционный статус местного самоуправления один и конституция никаких исключений в зависимости от уровня муниципального образования не делает.

Даже при передаче полномочий в рамках соглашений от поселения к району и от района к поселению никакой иерархии между исполнительными органами местного самоуправления не возникает.

То, что у нас есть уровни муниципальных образований не свидетельствует о том, что они соподчинены друг с другом. Само слово «уровень» никакой соподчиненности для муниципальной власти не влечет.

территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). это тоже вполне логичный и разумный вывод, потому что иначе городской округ становится первым уровнем местного самоуправления, а это не так (т. е. здесь никакой двухуровневой системы нет). Городской округ – это специфическое образование, которое аккумулирует в себе признаки как поселения, так и муниципального района, что исключает внутреннее деление на муниципальные образования, в отличие от муниципального района.

Территория муниципального образования- городского округа не входит в состав территории муниципального района. Иначе бы у нас различались бы статус городского округа и муниципального района, и городской округ стал бы разновидностью поселения, что законом не подразумевается.

• Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению

Пост. КС РФ от 24.01.1997 № 1-П по «удмуртскому делу», Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению

Ст.131 К РФ: признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)

Ч.1 ст.11 ФЗ № 131: образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра

Местное самоуправление имеет такую специфику, что в рамках него население – это и субъект, и объект управления. Подразумевается, что именно МСУ – это уровень власти, в рамках которого осуществляется решение наиболее насущных проблем жителей той или иной местности, т. е. обеспечение их жизнедеятельности. В связи с этим подразумевается, что это власть, наиболее близкая к населению, наиболее доступная ему, наиболее сведущая в его проблемах и т. д.

КС задает начало этому принципу в постановлении по курскому делу и как раз говорит о том, что уровни муниципальной власти должны определяться не произвольно, а таким образом, что их определение должно способствовать максимально возможному приближению ОМСУ к населению.

Что свидетельствует о том, что МСУ приближено к местному населению.

Во-первых, сама Конституция закладывает эту логику в ст. 131 и соответственно в РФ в качестве базового типа муниципального образования признаются городские и сельские поселения. 131-ФЗ полностью отражает эту логику. А по-другому и быть не может, потому что муниципально-территориальное устройство в значительной степени основано на поселенческом принципе. Такая ситуация, что у нас городские и сельские поселения признаются базовым типом муниципалитетов, свидетельствует о том, что у нас вроде как считается, что необходимо признавать естественный характер происхождения поселений. Признание естественного характера поселений означает, что признаются не какие-то административные факторы создания населенных пунктов, а объективно складывающиеся формы социальной общности населения, и само собой разумеется, что эти объективно складывающиеся формы социальной общности – это поселения. Муниципальный район же – конструкция в большей степени искусственная по сравнению с поселением.

Следует отметить, что это далеко не все термины, которые у нас есть. В частности, Конституция РФ использует такое понятие как «территория». Т. е. одно дело – поселение, в котором осуществляется местное самоуправления, а другое дело – территория. Понятия эти не тождественные. Понятие «Другие территории, на которых осуществляется местное самоуправление», используемое в Конституции более широкое, чем понятие поселения. Т. е. подразумевается, что местное самоуправление осуществляется не только в рамках поселения, но и в принципе на всей территории РФ. Т. е. для нас должно быть совершенно очевидным то обстоятельство, что у нас есть территории, на которых нет поселений, населенных пунктов, но живет население, т. е. оно рассредоточено. Имеет ли это население право на местное самоуправление – да, однозначно. И вот в связи с этим у нас имеется такое понятие, как «территория». Ведь нужно помнить, что муниципальное образование должно отвечать определенным признакам и бывает такая структура расселения населения, что там нецелесообразно создавать муниципальное образование (поселение). Поэтому Конституция в этом контексте сформулирована достаточно удачно и старается учесть все варианты развития событий.

Еще один момент по поводу термина «территория». Дело в том, что пространственная сфера реализации МСУ может быть такой, что не будет совпадать с границами поселений. В связи с этим имеет место ситуация, когда есть населенный пункт и вокруг него территория, где живет малочисленное население, и это население опять же будет иметь право на местное самоуправление.

Еще один важный момент принципа приближенности МСУ к местному населению -независимо от того, насколько достаточна материально-финансовая база для решения вопросов местного значения, независимо от критериев численности и плотности населения, требований пешеходной доступности административного центра все равно происходит образование поселений. Т, е. у нас есть местности, которые не отвечают традиционным требованиям, необходимым для получения статуса муниципалитета. Но поскольку это населенный пункт, он, несмотря на все вышеизложенное, все равно будет претендовать на статус муниципального образования.

• Принцип достаточности инфраструктуры

• Образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов (п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).

• Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов

Мы только что сказали, что поселения могут создаваться независимо от этого. Но вообще-то по общему правилу, в частности, для поселений второго уровня (муниципальных районов и городских округов), требование инфраструктуры является обязательным.

Что означает достаточность инфраструктуры - создание муниципальных образований второго уровня происходит только при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Т. е. создание этих муниципалитетов происходит с учетом создания условий для решения вопросов местного значения и реализации отдельных переданных государственных полномочий (потому что бремя реализации данных полномочий в основном ложится на муниципальные районы и городские округа)

Как вообще определить, достаточна ли инфраструктура для придания статуса муниципального образования? Что такое инфраструктура – законодательство на это счет ничем не поможет, но если рассуждать логически, то инфраструктуру логично понимать как комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающих функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Инфраструктура бывает разная – транспортная, жилищная, инженерная, социальная.

Здесь возникает ряд оценочных моментов, которые приводят на практике к проблемам в рамках наделения статусом, особенно, городского округа.

1. Есть объекты инфраструктуры, которые возводятся довольно долго и для этого нужны соответствующие материальные затраты. А есть объекты инфраструктуры, которые возводятся быстро. Если у нас нет каких-то объектов инфраструктуры, которые муниципалитет может позволить себе возвести, считать ли его инфраструктуру достаточной или нет? Мы оцениваем по факту, или в прогрессе?

2. В принципе муниципалитеты могут найти и выход из ситуации,когда чего-то у одного муниципалитета нет. Есть соседний муниципалитет, у которого есть данная инфраструктура, которую можно использовать. Муниципалитеты договорились между собой, население обеспечивается соответствующими услугами и какие-то пробелы в инфраструктуре одного муниципалитета заполняются. В связи с этим вопрос – наделять ли такой муниципалитет повышенным статусом или оставить его на уровне поселения? Закон на эту тему ничего не говорит. У нас вопрос инфраструктуры и ее достаточности полностью носит оценочный характер и это ужасно.

3. Хорошо, на территории муниципалитета есть инфраструктура, но она не муниципальная и находится в собственности частных лиц или государственной собственности, т. е. это не муниципальная форма собственности. Считать ли данный муниципалитет достаточным с точки зрения инфраструктуры?

С учетом всех этих норм есть исключение в рамках принципа достаточности инфраструктуры, которое заключается в том, что этот принцип не является универсальным. Он в первую очередь связан с определением статуса городского округа и муниципального района, но при определенных условиях при наделении статусом муниципального района из этого принципа делается исключение. Т. е. с одной стороны мы говорим, что повышенный статус должны получать те, кто способен реализовывать повышенный объем полномочий (у нас по идее вообще не должно быть полномочий, которые муниципалитет не в состоянии тянуть; кроме того, нужно помнить, что у нас будут отдельные государственные полномочия), а с другой стороны есть варианты, которые в принципе говорят о том, что главное не то, что находится на территории муниципального образования, а насколько в принципе эффективно осуществляется управление.

Если сделать некоторое обобщение и говорить о том, что должно быть в населенном пункте, чтобы он получил соответствующий статус, то

чтобы населенный пункт получил статус поселения, в нем должны быть следуюещие объекты: объекты центрального теплоснабжения, водоснабжения, дороги, маршруты общественных перевозок, объекты газоснабжения, электроснабжения, библиотеки, учреждения культуры и спорта, места захоронения, мусорные полигоны, противопожарное оборудование.

Что касается муниципальных районов, то подразумевается, что для того, чтобы получить статус муниципального района, помимо вышеизложенного должны быть все типы школ, дошкольные учреждения, межпоселенческие дороги, учреждения здравоохранения.

Для городского округа требования такие, как в двух вышеперечисленных случаях, т. е. надо обладать и объектами поселения, и объектами муниципального района.

• Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории

• при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131);

• административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);

• территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131);

• универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);

• особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий ГФЗ (ст.79 ФЗ № 131);

• особенностями отличается муниципально-территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131)

Местное самоуправление – это тот уровень публичной власти, который призван учесть все особенности, которые только можно себе представить.

Этот принцип заключается в том, что

1) Мы помним, что границы муниципального образования определяются на основании генерального плана. С планами у нас напряг и тогда, когда отсутствует генплан, границы определяются на основе исторически сложившейся территории города или поселка. Эта исторически сложившаяся ситуация учитывается в той степени и тогда, когда сложившиеся границы отвечают двум признакам – доступности и эффективности. Т. е. имеется в виду доступность публичной власти для местного населения (например, если у нас разбросанные населенные пункты и вроде как исторически сложилось, что они воспринимают себя как единое целое, то по идее, если населенные пункты находятся друг от друга на значительном расстоянии, нужно наделить их каждый из них статусом сельского поселения, т. е. не учитывать эту историческую ситуацию и таким образом обеспечить соблюдение принципа доступности муниципальной власти для населения).

2) Административный центр муниципального образования определяется, с одной стороны, с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, а с другой стороны он определяется с учетом местных традиций. Особенно это характерно для муниципального района, когда остается наследство с советской эпохи, что именно данный населенный пункт является центром, в нем расположены органы публичной власти и поэтому он позиционируется как административный центр.

Все бы было бы неплохо, для муниципального района мы вопрос об административном центре выяснили, а что делать с городским поселением, как определять его административный центр? Закон на этот счет ничего не говорит. Складывается ощущение, что самые ущербные типы муниципальных образований – это городское поселение и городской округ, потому что в отношении них максимальное количество пробелов в рамках территориальной основы. Как быть в ситуации, например, с Ленинградской областью, где есть 10 сельских населенных пунктов, которые объединены в одно городское поселение (городское поселение Вознесенское), и попробуйте найти там административный центр. По какому принципу его определять исходя из закона – неизвестно.

Вообще использование категории «административный центр муниципального образования» - это ужасно. Мы рассуждали о том, что административно-территориальное и муниципально-территориальное деление, несмотря на то, что они могут в своих границах совпадать – это нетождественные категории, они несут совершенно разную юридическую нагрузку, преследуют совершенно разные цели. В данном контексте, когда мы говорим «административный центр муниципального образования», у нас происходит смешение административно-территориального деления и муниципально-территориального деления, т. е. законодатель перестает эти категории различать и имеет место непоследовательный подход законодателя.

Как мы определяем Административный центр в муниципальном районе?

1. Определяется с учетом местных традиций

2. Административный центр – это тот населенный пункт, в котором сложилась социальная инфраструктура. Сложилась она или нет – это вещи оценочные. Единственное, что облегчает нашу участь с точки зрения юридической определенности – это то, что административный центр определяется исходя из того, что в нем находятся представительные органы МО. На самом деле на практике исходя из этого определяется административный центр, а все остальное – вещи оценочные.

Что касается принципа учета традиций, необходимо отметить еще два момента, о которых говорит закон

На самом деле закон учитывает специфику территорий традиционного хозяйствования, проживания коренных малочисленных (необязательно малочисленных) народов и, в частности, говорит, что территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта, которое регулирует порядок определения территорий в целях этого традиционного животноводства, и особенности расселения населения на указанной территории. Перевод: т. е. при определении границ соответствующих муниципалитетов, где имеются традиционные формы хозяйствования, законодательство субъекта базируется, с одной стороны, на учете особенностей расселения населения на указанных территориях, а, с другой стороны, субъект РФ вроде бы как должен определить порядок определения территорий, земель, которые используются в границах муниципального образования для традиционного хозяйствования, в частности, животноводства.

Еще один момент. Границы сельского поселения, границы муниципального района устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности административного центра для населения. Это требование у нас, к сожалению, не применяется на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Эта ситуация помогает с легкостью обойти требования пешеходной доступности административного центра и расположить его километрах в 40 от всех остальных населенных пунктов. К слову о том, насколько этот критерий оценочный и насколько этот учет традиций аннулирует некоторые очень важные критерии, которые свидетельствуют о приближенности населения к местному самоуправлению.

Что касается территорий с низкой плотностью населения, это территории, где численность населения в три раза ниже, среднестатистической по РФ. На эту тему у нас есть Постановление Правительства РФ, которое этот вопрос регулирует.

Сельские поселения определяются на самом деле с учетом специфики расселения в различных субъектах РФ и учетом разницы в плотности населения в различных субъектах РФ. т. е. у нас в принципе есть малонаселенные территории и если в центральной России населенный пункт с численностью населения в 1000 человек, не получит статуса муниципального образования, то на территории с низкой плотностью населения такой населенный пункт статус муниципального образования получит. Т. е. нельзя говорить, что у нас в РФ статусом муниципального образования населенные пункты наделяются по одинаковым критериям.

Еще один момент, касающийся учета особенностей территории. Особенность ГФЗ заключается в том, что муниципальные образования в рамках ГФЗ – это внутригородские территории ГФЗ. Т. е. мы по сути имеем огромный город, который не имеет статуса муниципального образования – эти мега-города в количестве двух имеют статус субъекта РФ, но поскольку у нас местное самоуправление должно реализовываться на всей территории РФ, для ГФЗ предложено такой выход, как их внутреннее разделение на муниципалитеты.

Некоторыми особенностями отличается территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий. Например, для получения статуса наукограда необходимо наличие некоторых специфических требований. Есть закон о статусе наукограда в РФ:

1) должна быть значительная численность местного населения, которые работают в рамках научно-производственного комплекса, который расположен на территории муниципального <