Генезис российского самодержавия и его особенности

Важнейшей и определяющей особенностью политического и государствен ного устройства России с XVno началоXX в. было существование монархии. Монархия — это такая форма правления, при которой верховная государственная власть (в законодательстве, государственном управлении, суде и командовании армией) полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства (монарха), занимающего свою должность в установленном порядке престолонаследия. Российская монархия характеризуется емким словом «самодержавие» (от греческого слова «автократэс», «автократия».}, обозначающим неподотчетность никому, самодовлеющую и самодостаточную власть. Самодержавие в России втечение многих веков опреде-

ляло специфику организации политической власти и государственного управления огромной страной. Fro существование и необходимость объяснялись целым рядом факторов: географическим (размерытерритории), религиозным, культурным, моральным и т. д.

Самодержавие, как мы будем называть российскую монархию, прошло в своем становлении и развитии несколько этапов.

Первый пришелся на XIV—XVI века, когда в великом княжестве Московском с 1328 г. правители принимают титул «великого князя». По мере укрепления и расширения государства данный титул начинает звучать как «великий князь всея Руси». При Иване III (1462—1505 гг.) по отношению к московскому государю стали — пока еще эпизодически — использовать титулы «царь» и «самодержец». Следует обратить внимание, что в этот период царская самодержавная власть не является еще синонимом абсолютной власти (хотя по многим параметрам она приближается к ней).

Самодержавие не есть чисто русское явление. Сословно-представительная и абсолютная монархии были широко распространены в Западной Европе XV—XVIII вв. Но политические влияния, определившие специфические особенности русского самодержавия, пришли к нам с Востока и Юго-Востока. Один из источников автократической традиции, закрепившейся в России, — Византия. Преемственность проявлялась на уровне политического устройства (империя), политической идеологии (божественное происхождение власти монарха), взаимоотношений государства и церкви (признание приоритета первого), наконец, символики (двуглавый орел) и т. д. Еще одним государством, оказавшим мощное влияние на становление самодержавия в России, стала Золотая Орда. Кстати, в целом ряде старинных русских документов и летописей ее ханов именовали царями.

Второй этап в развитии самодержавной власти в России пришелся на XVI—XVII вв. Это было время, когда царю для осуществления своей власти приходилось обращаться к услугам Боярской Думы, Земских Соборов и других представительных органов управления. Этот период характеризуется как период сословно-представительной монархии,

~»1

Третий этап развития самодержавия в России — XVIII—XIXвв., когда на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Абсолютизм в России обладал целым рядом особенностей. Так, если в Европе установление абсолютных монархий сопровождалось развитием индустриального общества, утверждение российского абсолютизма пришлось на время усиления крепостного права. Российский абсолютизм неразрывно связан с усилением роли государства во всех сферах жизни общества, военно-колониальной политикой царизма, политической нестабильностью и дворцовыми переворотами, обилием бюрократических норм и регламентов, сдерживающих развитие свободного рынка и гражданского общества.

Неограниченная власть монарха просуществовала до 1905 г. Следует сказать, что для характеристики ряда царствований XVIП века, особенно Елизаветы Петровны (1741 — 1761 гг.) и Екатерины II (1762—1796 гг.), также применяется определение «просвещенный абсолютизм», понимаемый как сочетание либеральных реформ при сохранении абсолютной власти монарха. Кстати, спецификой его в России стало не только стремление создать систему законов, регулирующих общественную жизнь, но и попытка разрешить социальные конфликты между государством и обществом исходя из доктрин «естественного права» и «общественного договора», вручающих власти контрольные функции.

Особенностью российского самодержавия, характерной для всех периодов его развития, был особый ореол самодержавной власти, выражавшийся в широко распространенном представлении о сакральном, священном характере власти царя, а также в представлении о непосредственной связи царя и народа. При этом бюрократический аппарат управления выглядел в глазах народа досадной помехой, мешающей непосредственному общению народа с царем.

Передача престола российскими монархами основывалась на принципах единонаследия и первородства. Исключением стал лишь XVIII век: Петр I (1689—1725 гг.) в 1722 г. эти принципы отменил, что повлекло за собой череду дворцовых переворотов (а восстановлены они были Павлом I (1796—1801 гг.) в 1797 г.).

3.2. Органы государственного управления в XV!—XVII вв.

Органы власти Московского централизованного государства выросли из системы управления, существовавшей в Московском княжестве.

К числу важнейших государственных институтов России того времени относятся приказы. Хотя первые из них появились ранее 1550-х гг., реальное рождение приказной системы управления происходило в эпоху Избранной рады. Основой для ее рождения стали два центральных ведомства, несших важнейшие функции государственного управления: великокняжеские Казна (позже Казенный двор) и Дворец (с определенного момента — совокупность Большого и областных дворцов). Ханителем великокняжеской казны и архивов, которому подчинялисьдьяки и подьячие, был казначей. Дворец возглавлялся дворецким. Отдельные отрасли управления, называвшиеся, как уже говорилось, путями, препоручалисьбоярам. Нерегулярные поручения носили название приказов. В деятельности Казны и Дворца преобладал и функции, связанные со взиманием налогов и оброков, контролем за земельным фондом, несением дворянством военной службы и кормлениями.

Отмена кормлений и введение местного самоуправления в 1550-е гг. повлекли перестройку центральных учреждений. Постоянно действующими государственными учреждениями становятся приказы, обладавшие своей внутренней структурой, порядком деятельности и формой делопроизводства. Среди них можно выделить две группы.

Первая группа приказов — это учреждения, ведавшие какой-либо отраслью или функцией государственного управления в масштабах всего государства. Так, Разрядный приказ ведал организацией военного дела и воинской службы людей знатного происхождения. Выполнял он и административные функции, назначая воевод, судей приказов, наместников, атакже осуществляя суд над чиновниками. Из Разрядного сформировался Поместный приказ, заведовавший государственными землями, раздаваемыми в поместья. Служилыми людьми, получавшими за службу не земельное, а денежное или натуральное жалованье, ведал Стрелецкий приказ. Несколько приказов — Оружейный, Бранный, Пушкарский — ведали изготов-

лением и хранением оружия. Посольский приказ осуществлял международные сношения (ранее существо вала должность посольского дьяка). Сыском и судом по делам высшей уголовной юрисдикции занимался Разбойный приказ (он же был верхней инстанцией для всех местных судов). Ямской приказ заведовал ямщиками и ямской службой (ранее этим занимались ямские дьяки), Приказ большого прихода осуществлял сбор налогов и таможенных пошлин. Функции ряда приказов перекрывались. Так, один из старейших приказов — Казенный — ведаа дипломатическими, поместными, ямскими, холопьими и другими делами даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и других приказов.

Приказы второй группы надзирали в административно-управленческом и судебном планах над определенными территориями и отдельными категориями населения. Таков был, например, Приказ Казанского дворца. Судные приказы — Московский, Владимирский и др. — заведовали судами для служилых людей на определенной территории. Податное население (городское и сельское) ведатось в особых учреждениях (они именовались приказами-четвертями), бывших высшей судебной инстанцией по гражданским и иным делам для земских судов. В Москве и Московском уезде функции, аналогичные Разбойному приказу, выполнял Земский приказ.

Структура приказов была примерно следующей: во главе стоял начапьник — судья, в основном из членов Боярской Думы. Некоторые бояре управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки, набиравшиеся, как правило, из рядового дворянства или из духовенства. Им подчинялись подьячие — канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей. Большие приказы делились на столы, образованные в основном по территориальному принципу, а столы в свою очередь — на повытья. Так, в Посольском приказе (не делившемся на столы), три повытья ведали связями с Западной Европой, два — с азиатскими государствами.

Расцвет приказной системы пришелся на XVII в. В это время создается ряд новых приказов, управлявших патриаршим хозяйством, а также выполнявших временные и чрезвычайные функции. Всего к 1646 г. в России насчитывалось 26 приказов общегосударственной компетенции, 3 — временных, 5 —дворцовых, 3 — патриарших. В них служило 866 приказных людей.

л

Усиление абсолютистских тенденций привело к созданию приказов, подчинявшихся лично царю. Одним из таких при-казовбыл Приказ тайных дел, основная часть дел которогобыла связана с управлением дворцовым хозяйством. Кроме того, предпринимаются попытки централизации определенных функций в одном из приказов. Так, все вопросы финансового характера в 1680-х гг. сосредоточиваются в Приказе Большой казны, все вотчинные и поместные дела — в Поместном приказе с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Приказная система была введена и на местах: земские и губные органы местного самоуправлен ия все более оттеснялись на задний план воеводами, назначаемыми Разрядным приказом. Помимо этого, существовали местные приказные учреждения, получившие название воеводских изб (приказных, съезжих).

Итак, в XVII в. усилился и обрел бюрократический характер государственный аппарат, выстроилась иерархия подчинен-ныхдруг другу учреждений и чиновников. Главными характеристиками государственныхучрежденийтого времени можно считать прямое подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Вместе с тем громоздкость, недостаточная определенность функций ряда учреждений, особенно приказов, отсутствие системы подготовки квалифицированных кадров снижали эффективность государственного управления, мешали развитию государства.

3.3. Самодержавие и реформы государственного управления в XVIH в.

Крупнейшие реформы аппарата государственного управления были проведены Петром I в начале XVIII в. Иногда исследователями ставится вопрос об идеологии петровских реформ. Небезосновательно их связывают с теорией административно-государственного управления, распространенной в Западной Европе в XVI—XVII веках и получившей название «ка-мерализм». Исходная идея камералистскок доктрины, принятая Петром I. — это представление о государстве как о некоем

¹ Раев М. Понять дореволюционную Россию. Государство и общество в Российской империи. Лондон, 1990. С. 37— 45.

механическом устройстве, которое должно действовать в соответствии с раз и навсегда заведенным рациональным порядком. Камерализм предусматривал создание системы бюрократических учреждений, действующих по строгим правилам, охваты вающим все уровни и стороны жизни и проводящих единую политику. Камерализм часто называют также теорией полицейского или регулярного государства, т. е. государства, планомерно и рационально использующегб природные и людские ресурсы в соответствии с заранее намеченной целью.

Реформы центральных органов власти в течение первого десятилетия правления Петра! носили спонтанныйхарактер и далеко не всегда достигали нужного результата. Петр не сразу отказывается от приказной системы, но сливаетприказы, близкие по функциям, создавая в то же время органы, способствующие уси-лениюличной власти царя: Ближняя канцелярия (1704—1708гг.), Кабинет(1704—1727гг.), Консилия министров(1708—1711 гг.). Создавались и новые приказы: Приказ военных дел, Преображенский приказ. Последний вначале обслуживал резиденцию царя и его матери, затем стал военно-административным органом, а после — органом следствия и суда по политическим преступлениям.

Первой попыткой кардинальной административной реформы была губернская реформа 1708—1710 гг. Страна была разделена на 8 губерний (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская и Сибирская). В 1713—1714 гг. к ним добавилось еще три (Нижегородская, Астраханская и Рижская). Во главе губерний стояли губернаторы и генерал-губернаторы. Губернатор, сосредоточивший в своих руках основные военные и гражданские функции, имел помощника — вице-губернатора, обер-коменданта (ведал военными делами), обер-комиссара и обер-провиант-мейстера (ведали денежными и хлебными сборами) и ландрих-тера (ведал судом). Первоначально губернии делились на уезды во главе с комендантом (по-старому воеводой). Но губернская канцелярия не справлялась со множеством уездов, поэтому с 1719г. губернии делятся на провинции (числом 50) во главе с воеводами, а провинции — уже не на уезды, а на дистрикты (округа) во главе с земским комиссаром.

Кардинальные реформы центральных органов власти начались с учреждения в 1711 г. Сената — высшего правительствен-

ного органа. Полномочия Сената были весьма широки: попечение о правосудии, государственных доходах и расходах, общем управлении, торговле и хозяйстве. Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим органом. Он состоял из 9 человек, назначаемых царем. При Сенате действовала канцелярия во главе с обер-секретарем. Связь Сената с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров, состоявших при губернском столе сенатской канцелярии.

Практически одновременно с Сенатом Петр организовал новый контрольно-ревизионный институт фискалов. Фискалами руководил обер-фискал, поддерживавший связь с ними-через Фискальный стол канцелярии Сената. У него в подчинении было 4 фискала; столько же было в губернских правлениях и по 1—2 фискалам — в городах. Фискалы были обязаны выявлять все действия, наносившие ущерб государству (казнокрадство, взяточничество и т. п.). За ошибочные доносы их не наказывали, а за правильные награждали половиной конфискованного имущества (жалованья они не получали). Свои доносы фискалы отправляли в Расправную палату, существовавшую в 1712—1719 гг., откуда доклады поступали в Сенат.

В эти же годы появляются первые проекты реорганизации центральных органов государственной власти. После изучения зарубежного опыта в 1718—1720 гг. было создано 11 коллегий (Военная, Адмиралтейская, Иностранная, Вотчинная, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия и Юстиц-коллегия).

Каждое звено новой системы органов управления имелостро-го определенные функции на всей территории страны. Новым был и их коллегиальный характер. Коллегия возглавлялась президентом, назначавшимся царем; вице-президент, советчики и асессоры назначались Сенатом и утверждались царем. Каждая коллегия подчинялась только царю и Сенату. Коллегии отличались от приказов более четкой организацией дела, совместным обсуждением вопросов, причем при обсуждении высказывались сначала младшие чины. Структура и функции коллегий вплоть до организации и делопроизводства и процедуры заседаний были описаны в Генеральном регламенте (1720 г.) и регламентах коллегий, что способствовало дальнейшей унификации и бюрократизации государственного управления.

Изменилось и положение церкви. После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Русская Православная Церковь возглавлялась местоблюстителем патриаршего престола. В 1721 г. приближен-ный Петра псковский архиепископ Феофан Прокопович разрабатывает «Духовный регламент», вслед за этим создается Духовная коллегия — Синод, в ведение которого передаются церковные дела. Члены Синода приносили присягу на верность царю, как и все чиновники. За деятельностью Синода наблюдал обер-прокурор. Таким образом, церковь превратилась в одно из звеньев государственного аппарата.

В 1718—1722 гг. проводится реформа Сената. Его членами становятся президенты всех коллегий; но вскоре Петр нашел это нецелесообразным и оставил в Сенате президентов лишь трех коллегий (Иностранной, Военной и Адмиралтейской). Во главе Сената стоял генерал-прокурор, которому подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. С его появлением стала действовать армия прокуроров во всех центральных и местных учреждениях. Таким образом, Сенат превратился в орган контроля за государственным управлением.

Важнейшей реформой, оказавшей влияние на становление государственного аппарата, было введение Табели о рангах (1722 г.). Была создана четкая иерархическая система, закрепившая приоритет принципа выслуги и последовательного прохождения всех рангов над принципами знатности и родовитости, что означало определенную демократизацию правящего сословия, так как было узаконено приобретение титула дворянства выслугой и пожалованием государя.

Система государственного управления, созданная Петром, начала изменяться вскоре после его смерти. Значение Сената в 1725—1735 гг. снизилось. Высшим органом власти стал Верховный тайный совет (1725—1730 гг.). Анна Иоанновна (1730—" 1740 гг.) упразднила Верховный тайный совет, учредив кабинет из трех министров. Ею же в 1731 г. было учреждено одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел (на правах коллегии).

При Елизавете Петровне Кабинет министров был упразднен, но создан Кабинет ее Величества, а с 1756 г. — Конференция при Высочайшем дворе. Права Сената были частично восстановлены. Он был разделен на 5 департаментов (духовный, военный, финансовый, судебный и торгово-промышленный).

При Петре IJI (1761 —1762 гг.) высшим органом власти стал императорский Совет (из 8 членов), при Екатерине II — Кабинет со статс-секретарями, а с 1769 г. — Совет при Высочайшем дворе. Екатерина продолжила преобразование Сената, разделив его в 1763 г. на 6 изолированных друг от друга департаментов (4 в столице и два в Москве). В первом были сосредоточены важнейшие государственные дела (финансы, торговля, государственное имущество, политический сыск). Второй департамент рассматривал земельные споры и прошения навысочайшее имя. Третий заведовал путями сообщения, наукой, образованием,, культурой. Четвертый занимался военными делами. Московс-киедепартаменты (пятый и шестой) дублировали функции столичных. Коллегии к этому времени окончательно ослабевают, прочное положение продолжают сохранять лишь три — Иностранная, Военная и Адмиралтейская.

Огромное значение имели проведенные Екатериной II в 1775-1785 гг. губернская и городские реформы (более подробно об этих реформах см. гл. 5).

Таким образом, aXVIIl веке в Российской империи неоднократно проводились реформы органов центрального и местного управления, имевшие целью укрепление абсолютной монархии. Характерной чертой становится все большая и большая бюрократизация государственного аппарата, увеличение числа чиновников. Усиливается роль специальных полицейских учреждений (в соответствии с принципами «полицейского государства»). Частью государственного аппарата становится церковь.