Система местного самоуправления в Украине

В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 5) в систему местного самоуправления входят следующие элементы:

­ территориальная община;

­ сельский, поселковый, городской совет;

­ сельский, поселковый, городской глава;

­ исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета;

­ районные (в городе) советы, которые создаются в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета;

­ районный и областной советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов;

­ органы самоорганизации населения.

Дадим краткую характеристику каждого элемента системы местного самоуправления.

Ø Территориальная община – это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр.

Таким образом, под этим определением понимают:

­ во-первых, жителей, объединенных постоянным местожительством;

­ во-вторых, территориальную основу местного самоуправления - село, поселок и город.

В пункте 1 ст. 6 ЗУ «О местном самоуправлении» четко закреплено принципиальное положение о статусе территориальной общины. В частности, отмечается, что территориальная община села, поселка, города является первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий.

Территориальная община наделена конкретной правосубъектностью, а именно:

­ правом формирования соответствующих органов;

­ правом проведения местных референдумов;

­ правом управления местными бюджетами и коммунальной собственностью и т.п.

Пункты ст. 6 закона регулируют вопросы об объединении-разъединении территориальных общин. Территориальные общины соседних сел могут объединяться в одну территориальную общину, создавать единые органы местного самоуправления и избирать единого сельского главу. Добровольное объединение территориальных общин происходит по решению местных референдумов соответствующих территориальных общин сел. Такое решение является предоставлением согласия на создание общих органов местного самоуправления, формирование общего бюджета, объединение коммунального имущества. Выход из состава сельской общины осуществляется также по решению референдума соответствующей территориальной общины.

Ø Советы - представительные органы местного самоуправления;

Представительный орган местного самоуправления - этовыборный орган (совет), который состоит из депутатов и, согласно закону, наделяется правом представлять интересы территориальной общины и принимать от ее имени решения.

С учетом особенностей административно-территориального устройства нашего государства система представительных органов местного самоуправления состоит из двух уровней:

1 уровень - сельские, поселковые, городские советы (далее - местные советы);

2 уровень - районный и областной советы.

Наличие этих двух уровней отнюдь не дает оснований подчинять органы первого уровня – второму. Главной ячейкой местного самоуправления являются села, поселки и города, где живут люди и естественным путем создают общины. Поэтому можно сделать вывод о том, что именно местные советы – единые представительные органы территориальных общин. Именно этим советам принадлежит ведущая роль, поскольку это те учреждения, которые непосредственно работают с людьми и представляют собой ближайший по отношению к гражданам уровень управления.

Сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией Украины и законами Украины (ст. 10 ЗУ «О местном самоуправлении»).

Итак, местные советы как представительные органы:

· это - выборные органы, которые состоят из депутатов, избранных непосредственно территориально общиной;

· аккумулируют интересы территориальных общин и владеют правом представлять их;

· имеют исключительное право принимать решения от имени территориальной общины, которые являются обязательными на подведомственной территории.

Советы наделены функциями и полномочиями, которые являются основой для их практической деятельности, работают по принципу распределения полномочий, имеют определенную исключительную компетенцию в определенных организационных, контрольных и нормативных вопросах.

К исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относят:

1) вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и созданных ими субъектов (вопросы внутренней компетенции):

— утверждение регламента совета;

— создание и ликвидация постоянных и других комиссий совета, утверждение и изменение их состава, избрание глав комиссий;

— утверждение плана работы совета и заслушивание отчета о его выполнении;

— заслушивание сообщений депутатов о работе в совете, выполнение ими поручений совета;

— принятие решений о досрочном прекращении полномочий депутата совета в порядке, предусмотренном законом;

— создание исполнительного комитета совета, определение его численности, утверждение персонального состава; внесение изменений в состав исполнительного комитета и его роспуск;

— учреждение средств массовой информации соответствующего совета, назначение и освобождение их руководителей;

2) вопросы формирования и использования земельных, финансовых и материальных ресурсов:

— решение согласно закону вопросов регулирования земельных отношений;

— утверждение местного бюджета, внесение изменений в него; утверждение отчета о выполнении соответствующего бюджета;

— установление местных налогов и сборов и размеров их ставок в пределах, определенных законом;

— образование внебюджетных целевых (в том числе валютных) средств, утверждение положений об этих средствах; утверждение отчетов об использовании указанных средств;

3) вопрос реализации внешних полномочий органов местного самоуправления:

— принятие решения относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского главы в случаях, предусмотренных законодательством;

— избрание по предложению сельского, поселкового, городского главы на должность и освобождение от должности секретаря совета;

— утверждение устава территориальной общины;

— принятие решений о наделении органов самоорганизации населения отдельными собственными полномочиями органов местного самоуправления, а также о передаче средств, материально-технических и других ресурсов, необходимых для их осуществления.

Областной и районный советы не выступают представительными органами областных и районных общин, поскольку Конституция Украины не признает таких общин и не рассматривает население области, района как субъект местного самоуправления.

Областной и районный советы – это органы местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов в пределах полномочий, определенных Конституцией и действующими законами, а также полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими советами.

Областные и районные советы утверждают программы социально - экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты, формируемые из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными громадами или для выполнения совместных проектов и из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации совместных социально-экономических и культурных программ, и контролируют их выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

Согласно п.2 ст. 5 Закона «О местном самоуправлении в Украине» в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета могут образовываться районные в городе советы, которые, в свою очередь, формируют исполнительные органы и избирают главу совета, который одновременно является и главой ее исполнительного комитета.

На территории Донецка действует 9 районных, Моспинский городской и Ларинский поселковый советы и их исполнительные комитеты, которые подчинены городскому совету, и соответственно Пролетарскому и Буденновском районным советам. Они осуществляют свою деятельность согласно полномочиям, предусмотренным Законом Украины о местном самоуправлении в объемах и пределах, определяемых городским советом.

Советы как представительные органы местного самоуправления проводят свою работу сессийно. Сессия совета созывается по мере необходимости, но не менее одного раза на квартал.

Ø Еще одним элементом системы местного самоуправления является сельский, поселковый, городской глава, который согласно ст.12 Закона «О местном самоуправлении в Украине» является главным должностным лицом территориальной общины соответственно села (добровольного объединения в одну территориальную общину жителей нескольких сел), поселка, города.

Должностное лицо органов местного самоуправления — лицо, которое работает в органах местного самоуправления, имеет соответствующие должностные полномочия в осуществлении организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получает заработную плату за счет местного бюджета.

Следует отметить, что юридическая природа сельского, поселкового, городского главы является дуалистической. Дуализм заключается в том, что глава одновременно как главное должностное лицо территориальной общины (далее - глава территориальной общины) возглавляет исполнительный комитет соответствующего сельского, поселкового, городского совета и председательствует на его заседаниях.

Такая модель главы территориальной общины, по мнению некоторых ученых, является одной из форм воплощения модификации «сильного мэра», однако она не является оптимальной. Недостатком этой модели является то, что глава территориальной общины по своему статусу должен отвлекаться на организационные вопросы при проведении заседаний совета.

Статус главы территориальной общины характеризуется следующими признаками:

а) он избирается непосредственно жителями территориальной общины на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года в порядке, определенном законом;

б) возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующей общины;

в) законом и уставом территориальной общины он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

г) председательствует на заседаниях соответствующего сельского, поселкового, городского совета, и одновременно подотчетен и подконтролен ему;

д) глава территориальной общины возглавляет исполнительный комитет соответствующего сельского, поселкового, городского совета и одновременно выступает муниципальным служащим.

Полномочия главы территориальной общины определены в ст. 42 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Глава осуществляет другие полномочия местного самоуправления, определенные законодательством Украины, если они не отнесены к исключительным полномочиям совета или не отнесены советом к ведению его исполнительного комитета.

Глава территориальной общины наделен следующими полномочиями:

а) соблюдение Конституции и законов Украины, т.е. выполнение нормативно-правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) представительные полномочия, в частности поддерживает связи территориальной общины с органами государства и местного самоуправления, добровольными объединениями органов местного самоуправления;

в) руководство исполнительными органами местного самоуправления;

г) обеспечивает взаимодействие исполнительного комитета, его управлений и подразделений с соответственно сельским, поселковым, городским советом;

д) осуществление управленческих функций, т.е. руководство исполнительным комитетом, председательствует на его заседаниях;

е) осуществляет полномочия в сфере коммунального хозяйства, принимает решение о создании коммунальных служб;

ж) осуществляет правотворческие полномочия, в частности единолично принимает распоряжения, заключает от лица территориальной общины, совета и его исполнительного комитета договора согласно законодательству, а по вопросам, отнесенных к исключительной компетенции советов, подает их на утверждение соответствующего совета.

Специфическим является статус глав городов Киева и Севастополя, который регулируется специальным законодательством. Главы этих городов избираются жителями городов Киева, Севастополя, а согласно положений ч. 2, 4 ст. 118 Конституции Украины факт избрания должен стать юридическим основанием для наделения их статусом главы соответствующей местной государственной администрации Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Таким образом, городской глава Киева, Севастополя выступает главой соответствующей местной государственной администрации, что является своеобразной организационно-правовой формой функционирования исполнительного комитета соответствующего совета.

Ø Исполнительные органы местного самоуправления – органы, которые, согласно Конституции Украины и Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 11), создаются сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления, реализации решений, принятых территориальными общинами, соответствующими советами в пределах, определенных законами.

Исполнительными органами сельского, поселкового, городского, районного в городе совета являются:

­ исполнительные комитеты советов;

­ отделы,

­ управления;

­ другие исполнительные органы.

Исполнительные органы в системе местного самоуправления являются юридическими лицами, наделены исполнительно-распорядительными функциями и полномочиями, от своего имени издают нормативно-правовые акты, которые являются обязательными для выполнения на территории соответствующей общины.

Исполнительные органы являются ответственными и подотчетными перед соответствующим советом. Одновременно при выполнении делегированных полномочий они являются ответственными перед органами государственной исполнительной власти (ч. 2 ст. 11 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»).

Исполнительным органом сельского, поселкового, городского, районного в городе совета является исполнительный комитет. Он создается соответствующим советом на срок его полномочий по предложению персонального состава от главы соответствующей территориальной общины (ч. 2 ст. 51). Закон гарантирует, что в состав исполнительного комитета совета должны входить кроме главы, его заместитель (заместители) по отдельным вопросам его деятельности, управляющий делами (секретарь) исполнительного комитета, а также руководители отделов, управлений и других исполнительных органов совета (далее - структурные подразделения), другие лица. Обычно глава исполнительного органа имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной защиты населения и социальной политики и других. Распределение обязанностей между заместителями устанавливает глава исполнительного комитета.

Полномочия исполнительного комитета совета определены ст. 52 Закона «О местном самоуправлении». Исполнительный комитет:

­ предварительно рассматривает проекты местных программ социально-экономического и культурного развития, целевых программ по другим вопросам, местного бюджета, проекты решений по другим вопросам, вносимым на рассмотрение соответствующего совета;

­ координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных органов совета, предприятий, учреждений и организаций, относящихся к коммунальной собственности соответствующей территориальной громады, заслушивает отчеты о работе их руководителей;

­ имеет право изменять или отменять акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных органов совета, а также их должностных лиц.

Структура исполнительного органа совета, за исключением небольших сельских советов, включает разнообразные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического планирования и прогнозирования и т.п.). Кроме этого создается вспомогательный аппарат: управление делами, бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и т.п. Структурные подразделения исполнительного комитета совета осуществляют свою работу на основе положения, которое утверждается советом.

Руководители отделов, управлений и других исполнительных органов совета назначаются на должность и освобождаются с должности главой территориальной общины, а в случаях, предусмотренных законом, - по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти.

Ø Органы самоорганизации населения – это также представительные органы и являются естественным дополнением и элементом системы местного самоуправления. Их правовой статус определяется Конституцией Украины (ст.140), законами Украины: “О местном самоуправлении в Украине” (статьи 5, 14, 16, 80), а также законом Украины «Об органах самоорганизации населения» от 11.07.2001г.

Органы самоорганизации – это представительные органы, которые создаются жителями, которые на законных основаниях проживают на территории села, поселка, города или их частей, для решения задач, предусмотренных Законом Украины «Об органах самоорганизации населения»

Органами самоорганизации населения являются:

· домовые, уличные, квартальные комитеты;

· комитеты микрорайонов;

· комитеты районов в городах;

· сельские, поселковые комитеты.

Согласно ст. 3 ЗУ «О самоорганизации населения» орган самоорганизации населения является одной из форм участия членов территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах в решении отдельных вопросов местного значения.

Органы самоорганизации населения - это специфические образования, которые объединяют в себе черты как органа публичной власти, так и общественной организации.

С органами публичной власти орган самоорганизации населения связывает то, что они принимают участие в решении вопросов местного значения, которое предусматривает наличие у органа самоорганизации населения определенных полномочий, которыми их наделяет орган публичной власти - городской совет, а также то, что органы самоорганизации населения осуществляют свои полномочия в пределах соответствующей территории.

В то же время подобно общественной организации органы самоорганизации населения работают на общественных началах, их деятельность базируется на принципе добровольности относительно взятия на себя отдельных полномочий публичной власти.

Основные задачи органов самоорганизации населения обусловлены задачами и функциями местного самоуправления и органов местного самоуправления. К ним относятся:

­ создание условий для участия жителей в решении вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины;

­ удовлетворение социальных, культурных, бытовых и других потребностей жителей путем содействия в предоставлении им соответствующих услуг;

­ участие в реализации социально-экономического, культурного развития соответствующей территории, других местных программ.

В основу организации и деятельности органов самоорганизации населения положены определенные принципы. Их можно разделить на две группы.

Во-первых, это основные принципы, которые присущи всем элементам системы местного самоуправления, в том числе и органам самоорганизации населения. К ним можно отнести принципы законности, гласности и выборности.

Во-вторых, это специальные принципы, присущие лишь органам самоорганизации, которые выражают их специфические черты и позволяют отличать органы самоорганизации населения как от органов местного самоуправления, так и от общественных организаций. К ним относятся:

Принцип добровольности относительно взятия отдельных полномочий городского совета означает запрет возложения на орган самоорганизации населения обязанностей, которые не предусмотрены Положением об органе или относительно выполнения, которых не было получено его предварительного согласия. При этом последнее касается делегированных полномочий органа самоорганизации населения, которыми он дополнительно наделяется соответствующим местным советом уже после его легализации и утверждения Положения об органе.

Принцип территориальности предусматривает возможность образования органа самоорганизации населения исключительно по территориальному признаку (в пределах дома, улицы, квартала, микрорайона, поселка, района в городе). Тем самым запрещается создание органов самоорганизации населения по функциональному, отраслевому или другому признаку.

Принцип подконтрольности и ответственности перед соответствующими советами предусматривает:

а) право городского совета и его исполнительных органов в пределах своих полномочий осуществлять контроль за финансовой деятельностью органа самоорганизации населения;

б) право соответствующего городского совета, который дал разрешение на создание органа самоорганизации населения, досрочно прекращать его деятельность в случае невыполнения решений совета, ее исполнительного комитета;

в) право городского совета осуществлять контроль за выполнением предоставленных органу самоорганизации населения полномочий.

Принцип подотчетности, подконтрольности и ответственности перед жителями, которые избрали орган самоорганизации населения, предусматривает:

а) обязанность органа самоорганизации населения периодически (не реже одного раза в год) отчитываться о своей деятельности на собрании (конференции) жителей по месту проживания;

б) право собрания (конференции) жителей по месту проживания осуществлять контроль за финансовой деятельностью органа самоорганизации населения;

в) право собрания (конференции) жителей по месту проживания досрочно прекращать полномочия органа самоорганизации населения в случае невыполнения решений собрания (конференции) жителей по месту проживания или невыполнения своих полномочий.

Принцип финансовой и организационной самостоятельности предусматривает:

а) запрет органам исполнительной власти, органам местного самоуправления и их должностным лицам вмешиваться в деятельность органа самоорганизации населения, кроме случаев, предусмотренных законом;

б) право органа самоорганизации населения самостоятельно использовать свои финансовые ресурсы на цели, определенные в Положении об органе и в решениях соответствующего местного совета.

Следует в заключение отметить, что способность населения к самоорганизации и активному участию в принятии решений местного значения является принципиальным признаком развития гражданского общества страны. Органы самоорганизации населения играют важную роль в этом процессе. Потенциал влияния этих органов является достаточным для того, чтобы активизировать отдельных членов гражданского общества к решению вопросов, связанных с совместным проживанием на определенной территории, и реагирование на ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий.

3. Гражданин в государственном управлении

С целью определения взаимосвязи государства и человека в юридической практике принято различать понятия «человек», «личность» и «гражданин».

Человек - это родовое понятие, употребляемое для характеристики определенных биологических черт homo sapiens, на известной стадии развития, выделившегося из биологической среды. Человек - единственное живое существо, наделенное сознанием.

Личность – это, прежде всего, индивид, обладающий собственными неповторимыми качествами. (В некоторых случаях личность определяется как человек, обладающий определенными типичными социальными качествами, отражающими черты той среды, к которой он принадлежит).

Гражданство - это принадлежность лица к конкретному государству, устойчивая юридическая связь между ними, выражающаяся в их взаимных правах и обязанностях.

Одним из основных прав гражданина Украины является право на участие в управлении государственными делами. От того, как реализуется это право, зависит и показатель качества демократии, и уровень развития гражданского общества в государстве.

Составляющие такого права отражены в Основном Законе - Конституции Украины. Рассмотрим эти составляющие.