Необходимость реформирования государственного и регионального управления

 

Необходимость реформирования государственного управления всегда определяется следующими факторами:

- изменение роли государства и, как следствие, государственного управления в обществе;

Например, Великая депрессия 1929-1933 гг. в США, и Вторая мировая война имели своими следствиями усиление государственного управления экономикой, чего, естественно, можно было достигнуть только благодаря созданию институциональных органов, которые оказывали целенаправленное воздействие на сферы социально-экономических и производственных отношений.

В 70-е годы, напротив, в Западной Европе и США заговорили о необходимости дерегулирования, объясняя провалы в экономике именно чрезмерным вмешательством государства. С тех пор мнение о том, что государство - это помеха на пути прогресса, что его роль нужно свести практически к нулю, было догматизировано как абсолютная истина, не подлежащая критике.

Сейчас в мире идут два разнонаправленных процесса: с одной стороны, усиливается вмешательство государства в определенные сферы социально-экономической жизни общества, а с другой — сужается объем его функций.

Если говорить об Украине, то в последнее время появляются новые факторы, требующие государственного влияния.

К ним можно отнести:

­ стремительное расширение монополий, деятельность которых вступает в противоречие с принципами справедливой конкуренции;

­ широкое поглощение внутреннего рынка иностранными компаниями и вытеснение национальных производителей;

­ превращение производственной сферы страны в сырьевой придаток, моральный и физический износ основного капитала.

­ кроме того, государственного участия требует создание новой инфраструктуры общенационального значения, — речь идет о транспортных магистралях, водоснабжении, энергообеспечении, телекоммуникациях, поддержке сферы образования и медицины, об "экономике знаний" и т. п.

­ не менее важным объектом государственного регулирования должны оставаться инновационно-инвестиционная, бюджетная, налоговая и монетарно-валютная системы.

­ под государственным надзором должны находиться распределение доходов, миграция трудовых ресурсов, процессы капиталообразования, каналы движения финансовых ресурсов (а особенно их утечка с целью бесконтрольного присвоения).

Вместе с тем осмыслению роли государства сегодня способствуют те процессы, которые наблюдаются сейчас в мире. С одной стороны, действия властей по обеспечению суверенитета переходят в новое качество: осуществляется постоянный поиск механизмов, призванных обеспечить государственные интересы и национальную безопасность. А, с другой стороны, усиливается взаимозависимость стран вследствие процессов интеграции и глобализации, в результате которых степень свободы действий государства снижается, одновременно возрастает необходимость унифицировать, гармонизировать и согласовывать с другими странами регулятивные функции государственного управления.

Поэтому одна из целей реформирования государственного управления в настоящее время – это стремление построить такую ее модель, которая учитывала бы международные стандарты – прежде всего европейские. С другой стороны, этого требуют международные экономические организации (МВФ, Всемирный банк) в качестве условия предоставления нам кредитов.

Административная реформа Украины является очень серьезным приоритетом для Европейского Союза.

ЕС планирует выделить на реформирование государственной администрации в Украине 70 миллионов евро, из них 20 миллионов евро планируется направить на политику развития регионов. Цель этой программы - привести государственную администрацию в Украине в соответствие европейским и международным стандартам и усилить возможности украинских властей по развитию и претворению в жизнь эффективной политики по развитию регионов. Ведь представители ЕС высокого ранга неоднократно заявляли, что для интеграции в ЕС Украине необходимо, среди прочего, обеспечить децентрализацию управления и стимулирование регионального и местного развития. Да и ООН в своих отчетах по человеческому развитию Украины рекомендует предоставить местной власти более широкие полномочия для решения своих насущных проблем и удовлетворения своих потребностей.

Во-вторых, необходимость реформирования государственного управления вызывается недостаточной эффективностью существующей модели государственного управления в стране.

Плохое государственное управление способно перечеркнуть самые большие потенциальные возможности любой страны. (Игорь КОЛИУШКО, председатель Центра политико-правовых реформ.

На прошлой лекции мы уже говорили об эффективности государственного управления и критериях, которые ее определяют. Прежде всего, это критерии общей социальной эффективности, которые дают возможность видеть и измерять достигнутый посредством государственного управления уровень удовлетворения потребностей, интересов и целей общества, отдельной социальной группы, конкретного лица.

В этом смысле информацией для размышления относительно эффективности государственного управления в Украине являются следующие данные:

Украина занимает:

1-е место - по уровню детского алкоголизма.

По темпам вымирания. С 1992 года украинцев стало меньше на 6 миллионов.

3-е место - По количеству обращений в Европейский суд по правам человека после России и Турции. Из расчета количества обращений на 10 тыс. человек, Украина - первая.

По общему количеству автомобилей класса люкс (в Европе). Впереди - Германия и Россия.

4-е место - Среди стран с наихудшей экономикой по версии Forbes.
5-е место - По количеству эмигрантов: по данным Всемирного банка на 2010 год, за рубежом находятся 6,6 млн. украинцев. Мы уступаем только Мексике (11,9 млн.), Индии (11,4 млн.), России (11,1 млн.), Китаю (8,3 млн).

57-е место (из 59) - в рейтинге самых конкурентоспособных стран от Международного института управленческого развития мира. Хуже только в Хорватии и Венесуэле.

134-е место (из 178) - по уровню коррупции в 2010-м.

164-е место (из 179) - в рейтинге экономических свобод среди 179 стран мира. Среди европейских стран в этом рейтинге Украина оказалась на последнем месте.

181-е место (из 183) - по простоте уплаты налогов, согласно данным аналитиков Всемирного банка.

По количеству налогов и сборов в бюджет Украина установила абсолютный рекорд, и оказалась на последнем месте. В среднем на налоговую отчетность и уплату налогов украинские предприниматели тратят 657 часов в год.

Рейтинговое агентство Moody's Investor's Service пересмотрело прогноз по рейтингам долговых обязательств правительства Украины в национальной и иностранной валюте "B2" со "стабильного" на "негативный".

Снижение прогноза связано с рисками в сфере бюджетного финансирования Украины и поступления внешней ликвидности, а также понижательными рисками для экономического роста и политической стабильности страны, отмечается в пресс-релизе агентства.

"Негативный" прогноз также распространяется на потолок странового рейтинга Украины "B1" и потолок рейтинга по депозитам в иностранной валюте "В3".

По индексу экономической свободы, то есть условиям для инвестиций и предпринимательства, в 2010 году Украина заняла 162 место из 179, оказавшись позади Беларуси, России и Узбекистана. Это ужасное доказательство того, что через 20 лет после краха социализма экономическая свобода в Украине отсутствует. По данным Международного валютного фонда, в 2010 году ВВП на человека в Украине составляет 2 542 дол. США, тем временем как в России — 8 693 дол. США, а в США — 46 400 дол.

Показательными являются результаты опроса общественного мнения, проведенного «Социс-Геллапом». На вопрос: «Как к вам относится государство?» лишь 3% опрошенных заявили, что они чувствуют его повседневную заботу. Зато 63% граждан Украины считают, что государство от них отвернулось. Рядовые налогоплательщики и предприниматели не в состоянии (да и не хотят) отдавать на содержание государственных структур так много, получая взамен так мало. И с их мнением нужно согласиться.

В-третьих, необходимость реформирования государственного управления вызывается сменой политической и экономической модели общества.

Так, первая значительная админреформа в нынешней Украине началась еще до провозглашения независимости: в июле 1991 года был учрежден пост Президента УССР. Президент становился не просто высшим должностным лицом государства, но и главой исполнительной власти. Избранный в декабре 1991-го на эту должность Леонид Кравчук начал трансформировать советскую Украину в президентскую республику: назначил в областях представителей президента, которые стали подминать под себя избранные областными советами исполкомы, сформировал при себе совещательный орган – Думу, издавал указы, имеющие силы закона, и, конечно, же – предложил на всенародное обсуждение проект новой Конституции.
Таким образом, политическим мотивом первых в стране административных преобразований выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Украины.

Но усилению власти Президента успешно противодействовали Верховная Рада и сформированный ею Кабинет Министров. В 1994-м на смену Кравчуку пришел Кучма, который сразу столкнулся с противодействием не только парламента, но и председателей областных советов и президента Крыма, избранных на прямых выборах. Леонид Данилович при поддержке тогдашнего спикера Верховной Рады Александра Мороза в 1995-м продавливает так называемый "Конституционный договор", который начал превращение Украины в президентскую республику. А уже в следующем году Кучма готовился вынести на референдум проект Конституции, аналогичной белорусской, где полномочия Президента практически неограничены. Принятие Верховной Радой Конституции 28 июня 1996 года зафиксировало президентско-парламентский баланс полномочий.

Однако в конце 90-х гг. система государственного управления оставалась по-прежнему в целом неэффективной, она эклектично объединяла как институты, которые достались в наследство от советских времен, так и новые институты, которые сформировались в период независимости Украины. В результате образовалось глубокое разногласие между новыми (в значительной мере рыночными) отношениями и действующей системой управления, которая не удовлетворяет потребности динамического развития гражданского общества, не способна сформировать демократическое, социальное, правовое государство.

Это обусловило необходимость административной реформы 1997 г. В 1997 г. Кучма создает Госкомиссию по разработке административной реформы, в 1998 г. утверждает ее Концепцию, а после своего переизбрания в 1999-м издает пакет указов о "сокращении, реорганизации, объединении..." органов исполнительной власти.

Однако выяснилось, что в разработанном нормативно-правовом поле реформ не учтен ряд важнейших функций государственного управления. Четко не были определены механизмы передачи функций ликвидируемых органов госуправления вновь создаваемым, вследствие чего невозможно было упразднить дублирующие полномочия и параллелизм в работе институций. В результате создание системы управления пошло по принципу «есть проблема - получите орган, который будет ее решать», что привело к стремительному росту количества структур и численности работающих в них чиновников, увеличились расходы госбюджета на их содержание. Уже к 2005 г. количество органов госуправления возросло до 120. Весь период органы власти пребывали в постоянных структурных изменениях в части создания новых, ликвидации и реорганизации уже существующих путем слияния, передачи функций, смены подчиненности и организационно-правового статуса. Схема организации органов исполнительной власти менялась 45 раз.

В 2001-м Кучма пытается сделать радикальный шаг в сторону разделений политических и административных функций в министерствах, и вводит институт государственных секретарей. По задумке, они должны были обеспечить преемственность управленческих решений в случае смены министров, и, что не менее важно, прямое влияние Президента на деятельность министерств и правительства в целом. Но уже в 2003-м "концепция меняется", Кучма провозглашает "политическую реформу" и переход к парламентско-президентской системе.

Из-за перипетий Майдана трансформация получается частичной, и Конституция-2004 вступает в силу только в 2006-м, когда впервые парламентское большинство избирает премьер-министра с расширенными полномочиями. Им становится Виктор Янукович, который по иронии судьбы после избрания Президентом в 2010-м "похоронит" политреформу и вернет страну к Конституции 1996-го. А вот Виктору Ющенко за пять лет своего президентства не то что изменить Конституцию, но даже довести свое видение админреформы хотя бы до стадии законопроекта так и не удалось.

 

В-четвертых, необходимость реформирования государственного управления вызывается неэффективностью организации и функционирования субъектов государственного управления, т.е. недостаточным качеством системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Ныне действующая система управления, созданная на обломках централизованной, планово-административной модели государственной власти и управления, неэффективна, т.е. она формировалась не как единая система, а отдельными «узлами и агрегатами» государственных структур. Формировались они по подобию структур развитых стран, но не были связаны между собой ни функциональными, ни административными, ни производственными связями. Именно поэтому государственная машина не могла решить ни одной насущной проблемы в экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества.

Следует отметить, что определенные проблемы, требующие решения, есть во всех ветвях власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Так, требуют совершенствования парламентаризм и законотворчество. Основной проблемой в работе Украинского парламента является то, что работа над законопроектами происходит достаточно тяжело и медленно. С другой стороны, процесс рассмотрения законопроектов в Парламенте проходит наскоро и бессистемно. В результате необходимые для реформ законы не принимаются, а принятые часто являются некачественными из-за лоббистского влияния, которое оказывают заинтересованные круги на процесс законотворчества.

Наибольшую обеспокоенность вызывает неподобающее функционирование исполнительной власти в Украине. Без системного реформирования исполнительной власти, местного самоуправления, системы государственных и муниципальных услуг страна вообще не имеет шанса на процветание.

Сегодня для многих очевидно, что сложнейшая социально-экономическая ситуация в Украине вызвана не столько действиями отдельных личностей (что также имеет место), сколько неверным построением системы государственной власти и управления народным хозяйством, чрезмерным разбуханием ее аппарата, порождающим неуправляемость.

Согласно статистическим данным, за 1995 – 2011 гг. численность чиновников в Украине возросла в 2,3 раза – со 170 тыс. до 384 тыс. При том, что занятость населения постоянно падает.

Нельзя сказать, что этим процессом никто не пытался управлять, оставляя его без внимания. Только в течение 1994—1999 годов было принято свыше 100 указов Президента Украины и около 300 постановлений Кабинета министров по упорядочению количества органов исполнительной власти и численности их работников.

Растут расходы на содержание государственного аппарата.

450 парламентариев, которые при средней зарплате 17 тысяч гривен в целом могут пользоваться сегодня почти полусотней видов льгот и привилегий. Если в целом содержание президента, Верховной Рады и правительства в 2010 г. году подорожало до 2,2 миллиардов гривен, народные депутаты обойдутся госбюджету в 875 миллионов гривен, причем львиная часть из этого как раз традиционно и идет на оплату различных преференций «слугам народа» - денежная компенсация в размере стоимости жилья для депутата и членов его семьи, бесплатный проезд всеми возможными видами транспорта на территории Украины за исключением такси, повышение профессионального уровня за счет бюджета и т.д. К этому можно добавить обязательное государственное страхование жизни и здоровья на сумму десятилетнего денежного содержания и ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 45 дней с выплатой на оздоровление в размере двойной месячной заработной платы (около 35 тысяч гривен). Между тем отмена только этой выплаты позволила бы экономить казне ежегодно как минимум 15 миллионов гривен.

Постоянные смены правительства не только не улучшили ситуацию в государстве, но еще более обострили противоречия в экономической политике, управлении социально-экономическими процессами.

Так что неудивительно, что по эффективности управления страной в 2009 г. Украина заняла предпоследнее, 56-е место в рейтинге Международного института развития менеджмента (IMD).

Таким образом, политическая и административно-управленческая система, которая реально действует в Украине, пока не является эффективной. В ней еще очень много "ручного управления", она до сих пор не научилась работать последовательно и планомерно (взаимоисключающие постановления - тому доказательство). Однако Украина - не настолько богатая страна, чтобы позволить себе держать экономически неэффективную систему государственного управления