Государственное управление и исполнительная власть

Разница между законодательной и исполнительной властью хорошо иллюстрируется аналогией с правилами дорожного движения. Эти правила предусматривают порядок проезда перекрестков, характер ограничений на дороге, дорожные знаки, указатели и т.п. Это – деятельность законодательной власти. Власть исполнительная – ГАИ – реализует эти правила на практике, расставляет знаки, вешает светофоры, определяет участки дороги, которые нуждаются в том или ином регулировании, следит за порядком на дороге и т.п.

Если правила дорожного движения вполне способны написать несколько человек, и они же могут раз в несколько лет делать в них изменения, основываясь на опыте применения, то работа ГАИ требует много ресурсов – денег, людей и т.п. и является повседневной.

Исполнительная власть – власть, которая имеет право непосредственного управления государством. Носителем этой власти в масштабах всей страны является президент, правительство, министерства, иные органы исполнительной власти.

Название правительства устанавливается Конституцией и законодательством. Чаще всего правительство имеет официальное название – Совета или Кабинета министров.

Исполнительная власть организовывает и направляет внутреннюю и внешнюю деятельность государства, обеспечивает осуществление воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека.

Назначение исполнительной власти является производным от принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это создание такой структуры власти, которая призвана ее демократизировать, подчинить закону и сделать более эффективной, опираясь на объективный механизм ее организации и функционирования, а не на добрую волю правителей.

Исполнительная власть представляет широкую совокупность государственных органов и учреждений, которые осуществляют властно-политические и властно-управленческие функции в соответствующей сфере и обеспечивают реализацию принятых законов и решений на всей территории страны. Она представляет собой своеобразную подсистему исполнительных органов государственного аппарата, в основе которой лежит разветвленный аппарат управления. Правительство во главе с его главой образует административный аппарат путем создания и роспуска учреждений через внесение соответствующих законопроектов. Главным инструментом управления правительства, подчиненной ему администрации являются постановления и распоряжения.

Правительство обеспечивает выполнение законов и других актов законодательной власти, является ответственным перед ней, подотчетным и подконтрольным ей. Тем не менее, исполнительная власть не исчерпывается одним лишь «выполнениям законов». Она призвана отрабатывать пути и средства реализации законов, заниматься текущим управлением, осуществлять распорядительную деятельность. В этих целях по всем вопросам своей компетенции правительство издает нормативно-правовые акты (указы, распоряжения и др.), которые имеют подзаконный характер.

Таким образом, назначение органов исполнительной власти – управление, которые охватывает:

– исполнительную деятельность – осуществление тех решений, которые приняты органами законодательной власти;

– распорядительную деятельность – осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организационных действий.

Но здесь как раз очень важно соблюсти разумный баланс между ними. Тот же пример с правилами дорожного движения наглядно иллюстрирует то, что происходит в случае, когда предписания (распорядительная деятельность) «перевешивает» исполнительную (реализацию законов). Представим себе, что ГАИ решит не просто исполнять ПДД, но и «с целью наведения порядка» напрямую предписывать водителям, куда и зачем им ехать. Понятно, что придется регулировать скорость каждой машины, регулировать время, когда машина должна достичь того или иного пункта и т.д. Это потребует невероятных расходов и приведет к полному хаосу на дороге. Именно это и происходит в нашей стране.

Правда, если с ПДД такая аналогия очевидна, то в «обычной жизни» у многих, по-видимому, не хватает абстрактности мышления, чтобы понять, что в нашей стране дело обстоит именно так. Вместо того, чтобы заставить наше «ГАИ» заниматься своей работой, мы требуем от него «навести порядок» - усилить, улучшить и углубить свой хаосообразующий «контроль».

Исполнительная власть действует непрерывно и повсюду на территории государства (в отличие от законодательной и судебной), опирается на человеческие, материальные и другие ресурсы, осуществляется чиновниками, армией, администрацией и т.п.. Это создает основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь важны действующие механизмы «сдержек и противовесов» как со стороны законодательной (через развитое законодательство и контроль), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

 

Судебная власть в системе государственного управления

Судебная власть - это самостоятельная и независимая сфера государственной власти, которая формируется согласно процедуре и функционирует в соответствии с демократическими принципами, установленными Конституцией.

Судебная власть через совокупность определенных государственных органов - беспристрастных и независимых судов, наделенных властными полномочиями по решению отнесенных к их компетенции возникающих при применении права вопросов, осуществляет правосудие в форме гражданского, хозяйственного, административного, криминального и конституционного судопроизводства с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляет другие, предусмотренные законом функции.

Таким образом, функция государственных органов судебной власти – разрешение споров, установление справедливости и определение соответствия правовых актов государства праву. Назначение судебной власти - отправление правосудия, то есть разрешение правовых споров, привлечение к юридической ответственности за правонарушения. Суд выступает независимым арбитром в юридических конфликтах. Любое лицо, считающее, что его права нарушены, может обратиться в суд за защитой.

Судебная власть – независимая власть, которая охраняет право, выступает арбитром в споре о праве, осуществляет правосудие. Она призвана предотвращать возможность заговора или противостояния двух других ветвей власти (законодательной и исполнительной), создавать преграды на пути возникновения диктатуры.

Основными функциями судебной власти является конституционное, административное, гражданское, криминальное и прочее судопроизводство в форме рассмотрения и решение судами соответствующих дел. С одной стороны, суд регулирует конфликтные ситуации в обществе и поддерживает правопорядок, соблюдение норм конституции всеми гражданами и общественными институтами, с другой - имея исключительное право толкования конституционных норм, суд конституирует политические организации и формы политической деятельности. Для того, чтобы выполнить эту довольно сложную функцию, суд занимает автономное положение относительно органов государственной власти и управления. Обеспечивается это высокими квалификационными требованиями, особым порядком назначения судов.

Свои функции суд призван осуществлять, руководствуясь лишь законом, правом. Он не должен зависеть от субъективного влияния законодательной или представительной власти. Роль судебной власти состоит в сдерживании двух других ветвей власти в рамках права и конституционной законности путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за ними.

 

Приложение 1

Система сдержек и противовесов, установленная Конституцией Украины

Противовесы Верховной Раде

Противовесы и сдерживания относительно парламента можно распределить на правовые и институциональные. Среди правовых противовесов нужно отметить: особый порядок принятия законов; усложненная процедура внесения изменений в Конституцию (внесение изменений в первый, третьего и тринадцатого разделов требует утверждения всеукраинским референдумом, предназначенным Президентом); отдельные положения Основного Закона (относительно прав человека) совсем не могут стать предметом пересмотра.

Институциональные противовесы означают наделение определенных органов специальными полномочиями относительно сдерживания власти Верховной Рады.

Со стороны Президента. Прежде всего, необходимо отметить право главы государства на досрочное прекращение полномочий парламента лишь в одном случае: если на протяжении тридцати дней одной очередной сессии не могут начаться его пленарные заседания. Кроме того, Президент активно участвует в законодательном процессе в таких формах:

а) имеет право (в том числе неотложное) законодательной инициативы;

б) подписывает и официально делает достоянием гласности законы (промульгация), принятые Верховной Радой, владеет при этом правом накладываемого вето;

в) до 28 июня 1999 г. имел право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законами, что предоставляло этим нормативно-правовым актам силу и роль закона;

г) обращается с посланием к народу и с ежегодным и внеочередным посланиями к Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении государства;

д) назначает внеочередные выборы в парламент в сроки, установленные Конституцией.

Со стороны Кабинета Министров противовесы Верховной Раде являются не такими значительными. Они выражаются в том, что лишь по его представлению парламент может быть распущен Президентом. Именно правительство имеет исключительное право разрабатывать и выполнять закон о Государственном бюджете Украины, в котором содержатся и расходы на содержание законодательного органа.

Со стороны Конституционного Суда противовесы Верховной Раде являются очень весомыми:

а) к полномочиям этого органа относится право признать закон или другой правовой акт Верховной Рады неконституционным и, как следствие, -недействующим;

б) он - единственный орган, имеющий право официального толкования Конституции и законов Украины (раньше это право принадлежало самой Верховной Раде).

Противовесы Президенту

Со стороны Верховной Рады конституционно определен целый комплекс рычагов сдерживания президентской власти. Вот основные из них:

а) она наделена правом устранения Президента с поста в порядке особой процедуры (импичмента) в случае совершения им государственной измены или другого преступления;

б) она может преодолеть вето Президента на принятый закон большинством (2/3 численности) от своего конституционного состава;

в) имеет право подавать запрос Президенту по требованию народного депутата, группы народных депутатов или комитета Верховной Рады, предварительно поддержанный не менее чем одной третью от ее конституционного состава;

г) утверждает Государственный бюджет, в котором содержатся и размеры расходов на содержание главы государства и его аппарата;

д) определяет основы внутренней и внешней политики, которых должен придерживаться в своей деятельности Президент.

Со стороны Кабинета Министров средства влияния на Президента, учитывая форму правления в Украине, конечно, являются ограниченными. Они состоят в том, что все свои недискреционные полномочия глава государства осуществляет по представлению и контрассигнованием (скрепление подписью) соответственно Премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение. Кстати, институт контрассигнования как форма правовых отношений между Президентом и Правительством впервые появился в Украине лишь в новой Конституции.

Со стороны Конституционного Суда противовесы Президенту как, и Верховной Раде выражаются в праве признания актов главы государства неконституционными.