Институт Президента и государственное управление

Как было уже сказано, Президент Украины занимает особое место в системе органов государственной власти. Он не принадлежит непосредственно ни к одной из ветвей власти. Тем не менее, его статус, как главы государства, наделяет его полномочиями, в соответствии с которыми он является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Поскольку эти полномочия более или менее присущи всем органам государственной власти, Президент, осуществляя объединяющую функцию, оказывает непосредственное влияние на их деятельность в процессе осуществления государственной власти.

Функции Президента Украины, т.е. основные направления его деятельности как главы Украинского государства, выражающие его место и общее назначение в государственном механизме, а также роль в решении общественных задач, стоящих перед государством, определены в Конституции в виде перечня полномочий (ст. 106 Конституции). Их всего перечислено в количестве 31.

Давайте попробуем их классифицировать, сгруппировать по направлениям. В результате можно выделить два ведущих направления деятельности Президента Украины:

­ обеспечение единства государственной власти и

­ представительство государства.

Рассмотрим их подробнее.

Обеспечение единства государственной власти

Наличие института президентства в Украине обусловлено, ​​прежде всего, необходимостью обеспечения согласованного функционирования государственного механизма, организованного на принципах разделения властей. На страже Конституции стоит Конституционный Суд. Но возможно возникновение таких политических ситуаций, когда действия различных ветвей власти (точнее, отдельных органов, которые эти власти представляют), формально не выходя за пределы Конституции и не нарушая основных прав граждан, приводят к негативным последствиям для общества в результате их «разнонаправленности». Существование нескольких властей порождает не только их взаимные ограничения, но и противоречия и даже конфликты, которые надо решать демократическим путем и на основе закона, обеспечивая целостность государственной власти и единство государственной политики. В государственном механизме нет ни одного органа, который мог бы это сделать, а предоставлять такие полномочия одному из высших органов государственной власти – парламенту (Верховной Раде) или правительству (Кабинету Министров), было бы нарушением «баланса властей» и делало бы его «судьей в собственном деле».

Поэтому и появляется институт президентства как координационный центр государственной власти, который объединяет все органы государства в целостный организм. Президенту предоставляются те полномочия, которые позволят эффективно поддерживать единство власти и нормальное функционирование всех звеньев государственного механизма, при необходимости применяя меры воздействия на тех должностных лиц и те органы, которые являются причиной расстройства.

В случае, когда правительство начинает отклоняться от политического курса, утвержденного парламентом, в результате чего возникает конфликт между законодательной и исполнительной властями, ситуация может быть решена вотумом недоверия со стороны парламента и формированием нового правительства. Однако возможна и такая ситуация, когда в условиях противостояния между парламентом и правительством отсутствует необходимое большинство голосов для выражения недоверия правительству (большинство от конституционного состава), так называемый «политический пат». В этих условиях Президент уполномочен обратиться в Верховную Раду Украины с внеочередным посланием (п.2 ст.106 Конституции), в котором предложить выход из кризиса, или прекратить полномочия Премьер-министра и правительства вообще (п.9, 10 ст.106), и таким образом разрешить политический конфликт.

Если причиной разлада в государственном механизме может стать новый закон, принятый Верховной Радой, Президент имеет право наложить вето (ч.2 ст.94, п.30 ст.106) на одобренный законопроект и таким образом нормализовать ситуацию. Если от политического курса отклоняются определенные местные администрации, а правительство на них не влияет, или, тем более, молча поддерживает, Президент имеет право обратиться к правительству с требованием скорейшего исправления ситуации (предупреждая о возможности прекращения его полномочий), либо самостоятельно отменить «спорные» акты госадминистраций (ч.8 ст.118) и (или) освободить от должностей их председателей (п.10 ст.106, ч.4 ст.118).

Вывод: Именно обеспечение единства государственной власти составляет сердцевину деятельности Президента Украины, обуславливает необходимость данного института. Никакой другой орган государственной власти не выполняет и не может выполнять эту функцию в механизме государства, основанном на принципе разделения властей, поскольку для их выполнения требуются независимость и нейтральность, а этими свойствами обладает только глава государства.

Функция обеспечения единства государственной власти, в свою очередь, делится на следующие подфункции:

1) координация деятельности всех ветвей власти;

Эта подфункция Президента Украины получила отражение в ч.2 ст.113, ч.5 ст.118 и ст.139 Конституции Украины. В частности, ч.2 ст.113 закрепляет положение, согласно которому Кабинет Министров Украины ответственен перед Президентом Украины и подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины. В сочетании с правом Президента на обращение в парламент, правом вето и правом подписания законов (п.2, 29,30 ст.106), а также правом назначения и увольнения с должностей членов правительства и правом отмены правительственных актов (п.9, 10, 16 ст.106), это дает возможность главе государства влиять на действия Верховной Рады Украины и Кабинета Министров Украины с целью налаживания их конструктивного взаимодействия между собой.

2) уравновешивание ветвей власти, создание баланса сил;

Эта подфункция заключается в обеспечении такого соотношения политических и юридических возможностей государственных органов, относящихся к разным подсистемам государственного механизма, которое закреплено Конституцией, в поддержании их надлежащего функционального состояния.

В частности, эта подфункция отчетливо проявляется в праве Президента на досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины в случае, когда ее пленарные заседания не могут начаться в течение 30 дней одной очередной сессии, и праве назначать в этом случае внеочередные выборы в парламент (пп.7, 8 в.106). В этом случае роль Президента заключается в скорейшем уравновешивания ветвей власти на высшем их уровне путем обеспечения условий для создания демократическим путем дееспособного парламента и одновременно в осуществлении контроля за тем, чтобы правительство, пользуясь временной разбалансированностью государственного механизма, не вышло за пределы своей компетенции. Путем использования права вето (п.30 ст.106) Президент Украины способен не допустить выхода Верховной Рады за пределы своей компетенции, возможного путем принятия несоответствующих законов, и таким образом сохраняет конституционный баланс сил на высшей ступени государственного механизма от парламентского диктата. В свою очередь, право отменять акты правительства может быть успешно использовано для предотвращения нарушения баланса властей со стороны Кабинета Министров.

3) прекращение действий органов, нарушающих единство власти.

Эта подфункция проявляется в праве главы государства прекращать полномочия премьер-министра, членов правительства, руководителей министерств и ведомств, глав местных государственных администраций, Генерального прокурора Украины, глав Антимонопольного комитета Украины, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины, отменять акты Кабинета Министров Украины, Совета министров АРК и местных государственных администраций, обращаться в Конституционный Суд по вопросам о конституционности законов Украины и правовых актов Верховной Рады АРК (пп.9-12, 14, 16, 30 ст.106, ч.8 ст.118, ст.150 Конституции Украины). В данном случае речь идет о мероприятиях Президента по нейтрализации тех действий должностных лиц и органов государственной власти, которые вносят разлад в деятельность государственного механизма, блокируют его нормальное функционирование, идут вразрез с политическим курсом государства (независимо от того, нарушают эти действия национальной безопасности или основные права граждан, или нет).

Представительство государства

Вторым из ведущих направлений деятельности Президента Украины является представительство.

В ряде случаев требуется выполнение действий от имени государства в целом как единой организации политической власти. Вполне естественно, что такими полномочиями наиболее целесообразно наделить орган, который как раз и обеспечивает такое единство, причем орган единоличный, способный олицетворять единство нации и единство государственной власти как внутри страны, т.е. во внутриполитических отношениях, так и во внешнеполитических отношениях.

Выполнением именно этой функции обусловлено ​​наличие у Президента таких полномочий, как право на обращение к народу, а также обращение с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины, право на ведение переговоров и заключение международных договоров Украины, право принятия решения о признании иностранных государств, на принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей зарубежных государств, право на награждение государственными наградами, право устанавливать президентские отличия и награждать ими.

В зависимости от сферы проявления данная функция распределяется на две подфункции:

­ внутриполитическое представительство и

­ внешнеполитическое представительство.

Особенностью представительной функции Президента является то, что она лишь косвенно связана с упорядочением общественной жизни и конкретизируется в максимально формализованных полномочиях (причем, формализованных как по внешним проявлениям, так и по внутреннему содержанию).

Помимо двух указанных направлений деятельности главы украинского государства, которые являются определяющими для его правового статуса, он выполняет еще ряд важных функций, связанных с непосредственным воздействием на публично-правовые отношения. Анализ ст.ст.93-94, 102, 106-107, 113-114, 118, 127-128, 136, 151, 154-156 Конституции позволяет выделить следующие функции Президента Украины:

1. По объектам деятельности:

а) обеспечение государственного суверенитета и национальной безопасности Украины;

Эта функция прямо закреплена ч.2 ст.102 и п.1 ст.106 Конституции и детализирована в полномочиях Президента, предусмотренных пп.17-21 Конституции (право осуществлять руководство в сферах национальной безопасности и обороны, право принимать решения о мобилизации, о введении военного и чрезвычайного положения и др.). Конституция провозгласила Президента Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины, перечень полномочий которого содержится в законах «Об обороне Украины», «О Вооруженных Силах Украины», «О воинской обязанности и военной службе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации».

В частности, согласно Закону «Об обороне Украины» Президент как Верховный Главнокомандующий осуществляет следующие полномочия: представляет на утверждение Верховной Рады Украины проекты военной доктрины, концепции военного строительства, государственной программы развития вооружения и военной техники, а также предложения по общей структуре и численному составу Вооруженных Сил Украины, объема бюджетных ассигнований на оборону; координирует деятельность государственных органов в области обороны; ведет переговоры и подписывает международные и межгосударственные договоры по военным вопросам; утверждает план развития, стратегические планы использования Вооруженных Сил Украины, планы их дислокации, а также Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Украины; принимает решение о призыве граждан Украины на срочную военную службу и увольнении в запас военнослужащих срочной службы; устанавливает военные праздники.

Согласно Закону «О государственной тайне» (в редакции от 21 сентября 1999 г. № 1079-XIV) Президент Украины, обеспечивая национальную безопасность, издает указы и распоряжения по вопросам охраны государственной тайны, возлагает исполнение функций государственного эксперта по вопросам тайн на конкретных должностных лиц в других (кроме парламента) органах государственной власти, может устанавливать более длительные сроки действия решений об отнесении информации к государственной тайне, чем сроки, предусмотренные Законом.

б) обеспечение реализации основных прав и свобод граждан,

Функция обеспечения реализации основных прав и свобод граждан также отражена в ч.2 ст.102 и более широко раскрыта в пп.25-27 ст.106 Конституции (право награждения государственными наградами, право принятия решений по вопросам гражданства, о предоставлении убежища в Украине и право помилования). Главной особенностью указанных полномочий главы государства является их четко индивидуальная направленность и конкретность. Реализуя эти полномочия, Президент, олицетворяя государство в целом, вступает в непосредственные правоотношения с конкретными физическими лицами.

Кроме того, на обеспечение основных прав и свобод граждан в итоге направлены и другие полномочия главы государства, поскольку обеспечение внутренней и внешней безопасности, конституционной законности и международного сотрудничества имеет конечной целью само благополучие граждан, наиболее полную реализацию их прав и свобод.

в) руководство внешнеполитической деятельностью государства;

На руководство внешнеполитической деятельностью государства нацеливают главу государства пп.3-5 Конституции Украины, закрепляющие его полномочия в международно-правовой сфере. Кроме того, Закон Украины «О международных договорах Украины» от 22 декабря 1993 г. предоставляет Президенту Украины право: вести переговоры и подписывать международные договоры Украины без специальных полномочий; принимать решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Украины, заключаемых от имени Украины; утверждать международные договоры Украины, не требующие ратификации, но требующие утверждения; принимать решение о присоединении Украины к международным договорам или их принятии - в отношении договоров, не требующих ратификации и присоединение к которым или принятие которых производится от имени Украины.

г) формирование персонального состава органов государственной власти (кадровая).

Функция Президента по формированию персонального состава органов государственной власти закреплена в пп.9-14 ст. 106 Конституции и касается преимущественно исполнительной ветви власти. При этом одни должностные лица назначаются Президентом самостоятельно (главы дипломатических представительств Украины, треть состава Конституционного Суда Украины, высшее командование Вооруженных Сил Украины), вторые - по представлению Премьер-министра (министры, главы местных государственных администраций), третьи - с согласия Верховной Рады Украины (Премьер-министр, Генеральный прокурор, Председатель Антимонопольного комитета Украины). Кроме того, некоторые назначения Верховная Рада Украины делает только по представлению Президента (Председатель Национального банка Украины, члены Центральной избирательной комиссии).

2. По формам (способам) деятельности различают следующие функции Президента Украины (В отличие от объектных эти функции не получили должного отражения непосредственно в тексте Конституции, но анализ полномочий главы государства дает основания выделить эти функции):

а) учредительная;

Основания для выделения этой функции дают перечисленные в пп. 15, 23, 28 ст. 106 Конституции полномочия главы государства (право создавать центральные органы исполнительной власти, суды, вспомогательные органы и службы).

б) нормотворческая;

Эту функцию определяют закрепленные в Конституции право законодательной инициативы Президента, а также его право вето и право подписывать законы (ст.93, пп. 29, 30 ст. 106).

Государственная деятельность Президента Украины реализуется через специальные нормативно правовые акты: указы и распоряжения, которые являются обязательными к выполнению на территории Украины.

в) правоприменительная;

Согласно ст.106 Конституции Президент Украины назначает всеукраинский референдум и внеочередные выборы в Верховную Раду Украины, отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета министров АРК, осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства, вносит в парламент представление об объявлении состояния войны, введение в Украине или отдельных ее местностях чрезвычайного положения, награждает государственными наградами, принимает решения по вопросам гражданства Украины, осуществляет помилование и т.д. Реализация указанных полномочий предусматривает необходимость издания индивидуальных актов, а потому обусловливает правоприменительную функцию главы государства.

г) контрольная.

Контрольная функция Президента Украины обусловлена, с одной стороны, необходимостью контроля за воплощением в жизнь решений и актов самого главы государства, а с другой - полномочиями Президента относительно подотчетных и ответственных перед ним органов, прежде всего, - Кабинета Министров и других органов исполнительной власти.

Деятельность Президента обеспечивает ряд совещательных, консультативных и вспомогательных учреждений. Среди важнейших из них - Совет национальной безопасности и обороны Украины и Администрация Президента.

Совет национальной безопасности и обороны Украины -координационный орган, который вносит предложения Президенту Украины по реализации основ государственной политики в сфере национальной безопасности и обороны, контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти в этом направлении деятельности.

В состав Совета по должности входят: Премьер-министр, Министр обороны, Глава Службы безопасности, Министр внутренних дел, Министр иностранных дел (см. Приложение 2). Через этот орган Президент может активно взаимодействовать на организационном и функциональном уровнях с министерствами «силовых» ведомств, что усиливает его роль в государственном механизме.

Администрация Президента Украины — это вспомогательный орган, который является аппаратом Президента Украины. Администрация осуществляет организационное, правовое, консультативное, информационное, экспертно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Украины.

Руководство администрацией осуществляет глава администрации, который назначается на должность и освобождается с должности Президентом. В структуре администрации Президента Украины есть должностные лица и подразделения, которые подчиняются главе государства непосредственно, а также должностные лица и подразделения, которые подчиняются главе государства опосредованно, через главу администрации Президента Украины.

Президенту Украины непосредственно подчиняются три таких категории должностных лиц:

• назначение и освобождение которых осуществляется главой государства: Глава Администрации Президента Украины, Первый помощник Президента Украины, постоянный представитель Президента Украины в Конституционном Суде Украины и постоянный представитель Президента Украины в Верховной Раде Украины;

• назначение которых осуществляется главой государства по предложению Главы Администрации: первый заместитель и заместители Главы Администрации, руководители структурных подразделений;

• назначение которых осуществляется Президентом Украины по предложению первого помощника Президента Украины и по согласованию с Главой Администрации: помощники Президента Украины, советники, научные консультанты, консультанты и референты.

Структурными подразделениями Администрации, которые непосредственно подчиняются главе государства, являются: Главное управление по вопросам внешней политики и Главное контрольное управление. Другие должностные лица назначаются и освобождаются с должностей Главой Администрации Президента Украины и подчинены непосредственно ему.

За счет средств, предусмотренных Государственным бюджетом, Президент Украины имеет право формировать консультативные, совещательные и другие органы. Согласно указам Президента Украины при нем действуют консультативно-совещательные органы: Комитет по экономической реформа, Консультативный совет по вопросам иностранных инвестиций в Украине; Координационный совет по вопросам местного самоуправления; Координационный совет по вопросам государственной службы; Национальный совет по вопросам статистики; Межведомственная координационная комиссия по вопросам приватизации стратегически важных промышленных предприятий; Экспертный совет предпринимателей; Совет регионов; Координационный совет по вопросам внутренней политики; Комиссия по вопросам возвращения в Украину валютных ценностей, которые незаконно находятся за ее пределами, и свыше тридцати других.

Президент Украины назначает руководителей (глав) комиссий, советов, по представлению которых назначает персональный состав вспомогательных органов.