Основные задачи, правовой статус и порядок формирования местных государственных администраций

Центральные органы исполнительной власти (практически все без исключения) формируют систему своих региональных агентов. В эту систему, т.е. систему региональных органов государственной исполнительной власти, входят:

1) областные государственные администрации;

2) Киевская и Севастопольская местные государственные администрации;

3) районные государственные администрации;

4) районные государственные администрации в городах Киеве и Севастополе;

5) территориальные органы министерств, государственных служб, центральных органов исполнительной власти со специальным статусом (это представительства на местах Национального банка Украины, Службы безопасности Украины, Государственной налоговой администрации, Контрольно-ревизионного управления, Министерства внутренних дел и т.д.).

Как видим, основным звеном исполнительной вертикали являются местные государственные администрации (МГА), с которыми в том числе сотрудничают и создаваемые некоторыми государственными органами представительства на местах.

Однако становление этого института власти в Украине прошло сложный путь. В советские времена на каждом административно-территориальном уровне формировался Совет народных депутатов. В соответствии с Конституцией УРСР депутаты в советы избирались на основе всеобщего равного прямого тайного голосования. Но в действительности советы всех уровней формировались на основе голосования по принципу выбора одного депутата с одного избирательного участка. Таким образом, еще до выборов был известен состав будущего Совета.

Система советов строилась по принципу «матрешки», т.е. совет низшего уровня был подотчетен и подконтролен совету высшего уровня. В условиях безраздельного доминирования государственной собственности и отсутствия самих понятий о местном бюджете, местных финансах советы народных депутатов фактически были лишены управленческой инициативы. Это был элемент бутафорской демократии, который всегда голосовал единогласно «за».

Именно поэтому формирование системы регионального управления, которая соответствовала бы демократическому статусу Украины, стало одной из важнейших проблем государственного строительства.

Впервые институт местных государственных администраций в Украине был введен Законом Украины «О представителе Президента Украины» от 5.03.1992г., согласно которому местные органы исполнительной власти обособлялись от органов местного самоуправления. Тем самым создавалась единая система органов исполнительной власти во главе с Президентом.

Следующая веха - утверждение Положения о местной государственной администрации Указом Президента Украины от 14 апреля 1992 г., согласно которому администрации стали системой органов государственной исполнительной власти, которые создавались представителями Президента, подчинялись Президенту и Кабинету Министров Украины.

Существенная децентрализация власти с появлением системы администраций дала повод утверждать, что Украина отходит от унитарной модели формы государственного устройства, происходит ее федерализация. На местах появились явления «двоевластия» и противостояние между представителями Президента и главами соответствующих советов. Приверженцы советской власти требовали отмены института представителя Президента и восстановления старой роли местных советов. Фактически в феврале 1994 г. Верховная Рада Украины приняла законодательство, которым после выборов в июне 1994 г. местных советов институт представителя Президента отменялся, а местные государственные администрации должны были трансформироваться в исполнительные комитеты местных советов.

С избранием в июле 1994 г. Президентом Украины Л.Д. Кучмы вертикаль местной государственной исполнительной власти была восстановлена. Вследствие заключения 8 июня 1995 г. Конституционного договора главы местных советов возглавили местные государственные администрации по совместительству. Система местных государственных администраций во главе с их главами доказала свою жизнеспособность и была закреплена Конституцией Украины 1996г.

В апреле 1999 г. был принят Закон Украины «О местных государственных администрациях», который окончательно закрепил институт местных государственных администраций.

Таким образом, правовой статус, организация, полномочия и порядок деятельности МГА в Украине определяются в настоящее время, прежде всего, Конституцией Украины (ст.118 и 119) и Законом Украины «О местных государственных администрациях» от 9.04.1999г. (с изменениями, внесенными законами Украины, последние из которых внесены Законом Украины от 21 апреля 2011 г.), а также другими законами Украины и актами Президента Украины.

Согласно этим нормативным актам, м естные государственные администрации — это местные органы исполнительной власти, которые входят в систему органов исполнительной власти.

В рамках своих полномочий МГА осуществляют исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализуют полномочия, делегированные им соответствующими советами.

Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины. Так, определенные особенности осуществления исполнительной власти в городе Киеве устанавливаются Законом Украины «О столице Украины - городе-герое Киеве» от 15 января 1999 г. (закон о статусе г. Севастополя до сих пор не принят).

Местные государственные администрации находятся в системе двойного подчинения. Они в целом подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня и соответствующим советам (областным и районным) относительно полномочий, делегированных им этими советами.

Местные государственные администрации в пределах соответствующей административно-территориальной единицы обеспечивают:

1) исполнение Конституции, законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной власти высшего уровня;

2) законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;

3) выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств — также программ их национально-культурного развития;

4) подготовку и исполнение соответствующих бюджетов;

5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;

6) взаимодействие с органами местного самоуправления;

7) реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.

Таким образом, основными задачами МГА являются реализация государственной политики на местном уровне, обеспечение устойчивого развития соответствующего региона, координации деятельности органов исполнительной власти на его территории, эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

Как и другие органы исполнительной власти, МГА действуют на принципах ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; сочетания государственных и местных интересов.

МГА являются юридическими лицами, имеют печати с изображением Государственного Герба Украины и своим наименованием, счета в учреждениях банков Украины.

Порядок формирования МГА определен во втором разделе Закона Украины «О местных государственных администрациях». Формируются МГА в составе:

а) главы – возглавляет соответствующие МГА;

б) первых заместителей и заместителей главы МГА – исполняют обязанности, определенные главой МГА и несут персональную ответственность за состояние дел на порученном им участке работы;

в) руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений – возглавляют соответствующие подразделения и несут ответственность перед главами соответствующих государственных администраций за выполнение возложенных на них задач.

В Приложении 1 приведен состав руководства Донецкой облгосадминистрации.

Все вышеперечисленные лица не могут быть народными депутатами Украины или иметь другой представительский мандат, совмещать свою служебную деятельность с другой, в том числе на общественных началах, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности во внерабочее время, входить в состав руководящего органа либо наблюдательного совета предприятия либо другой организации, имеющей целью получение прибыли.

Не могут быть назначены на должности в МГА лица, имеющие судимость за совершение умышленного преступления, если эта судимость не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Что касается формирования МГА, то законодательством Украины закреплены такие нормы:

­ МГА формируется на срок полномочий Президента Украины. Президент лично назначает глав МГА. В случае избрания нового Президента Украины главы МГА продолжают осуществлять свои полномочия до назначения в установленном порядке новых глав МГА;

­ кандидатуры на должности глав областных государственных администраций на рассмотрение Кабинета Министров Украины вносятся Премьер-министром Украины;

­ кандидатуры на должности глав районных государственных администраций на рассмотрение Кабинета Министров Украины вносятся главами соответствующих областных государственных администраций;

­ первый заместитель главы областной государственной администрации назначается на должность главой областной государственной администрации с согласия Премьер-министра Украины;

­ заместители главы областной государственной администрации назначаются на должность главой областной государственной администрации по согласованию с соответствующим Вице-премьер-министром Украины;

­ первые заместители и заместители глав районных государственных администраций назначаются на должности главами районных государственных администраций по согласованию с соответствующими заместителями глав областных государственных администраций.

Должностные лица МГА являются государственными служащими, их основные права, обязанности, ответственность, условия оплаты труда и социально-бытового обеспечения определяются Законом Украины «О государственной службе».

Структура МГА. Состав иструктуру МГА определяет ее глава в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на их содержание. Структурными подразделениями МГА являются, прежде всего, отраслевые и функциональные управления (например, управление экономики, управление здравоохранения и т.п.). Их примерный перечень, а также типовые положения о них утверждаются Кабинетом Министров Украины.