Понятие и признаки системы местного самоуправления

Термин «система» необходимо относить к чрезвычайно широкому классу предметов, т.к. он касается таких объектов, которые представляют собой органичные целые с комплексом взаимосвязанных элементов. Главное в системе – это определенный качественно специфический способ взаимодействия, который и развертывается через относительно обособленные и взаимообусловленные, и действующие элементы.

Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С. И. Кулиева под системой местного самоуправле­ния предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в ка­честве составных частей»[26]. По-другому подходят к определению системы местного самоуправления И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления — это совокуп­ность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправлен­ческих функций[27]. В. Г. Стрекозов и Ю. Д. Казанчев видят в систе­ме местного самоуправления законодательную регламентацию и практическое осуществление территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, механизма местного само­управления, основных принципов местного самоуправления, пол­номочий органов и должностных лиц местного самоуправления гарантий осуществления местного самоуправления[28].

Наиболее верной представляется точка зрения О. Е. Кугафина и В. И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках му­ниципальных образований, посредством которой обеспечива­ется решение вопросов местного значения, местной жизни[29].

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная опо­средованная. Соответственно в рамках системы мест­ного самоуправления можно выделить формы прямого воле­изъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне и ор­ганов местного самоуправления, существующих в рамках муни­ципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Система местного самоуправления имеет свой набор элементов.

К элементам системы местного самоуправления можно отнести: население со своим правом и прямым участием; образуемые им выборные органы; другие органы местного самоуправления; муниципальные учреждения и банки, муниципальная служба формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление. Все эти элементы будут рассмотрены нами в последующих темах пособия.

Внутреннее строение системы необходимо изучать через понятие не только «элемент», но и «связь», «отношение» и «структура».

Раскроем содержание системы местного самоуправления с точки зрения ее связи. Выделяются несколько организационно-правовых связей.

1).Связи взаимодействия. Специфика их состоит в том, что каждая из сторон взаимодействия преследует цель – вопросы местного значения. В качестве примера выступает ситуация, при которой глава муниципального образования участвует в работе представительного органа с правом решающего голоса, организует его работу. Например, в соответствии с Уставом городского округа г. Стерлитамак органы местного самоуправления взаимодействуют между собой в интересах населения на основе разграничения функций и полномочий, руководствуясь принципом народовластия.

2).Связи порождения, когда один объект выступает как основание, вызывающее к жизни другой. Так, в соответствии с Федеральным законом глава муниципального образования может избираться представительным органом из числа депутатов тайным голосованием.

3).Связи функционирования, обеспечивающие реальную жизнедеятельность объекта или его работу. Право органов местного самоуправления создавать предприятия, заниматься внешнеэкономической деятельностью закреплено Федеральным законом.

4). Связи управления.

Системе местного самоуправления как социальной присущи и отношения:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли;

2) отношения, возникающие между различными органами местного самоуправления данного муниципального образования;

3)отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законом, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

4)отношения, возникающие между органами местного самоуправления и различными предприятиями, учреждениями;

5)отношения, возникающие между органами местного самоуправления одного муниципального образования и органами местного самоуправления другого муниципального образования;

Немаловажную роль играют и информационные отношения, опосредующие деятельность депутатов и должностных лиц по сбору, обобщению и использованию информации в ходе реализации стоящих перед ними задач и установленной компетенции.

Система местного самоуправления может быть рассмотрена как:

1) социальное образование;

2) вид социально-управленческой деятельности;

3) как особый род власти.

1. Местное самоуправление как социальное образование характеризуется целостностью. Из этого вытекают два вывода: во-первых, местное самоуправление противостоит в качестве системы своему окружению – среде (органам государственной власти, другим муниципальным органам); во-вторых, расчленение системы приводит к понятию элемента – единицам, свойствам и функциям, определяющим ее место в рамках целого.

Основное содержание данных выводов раскрывает статья 12 Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это положение вытекает из статей 1, 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 06.10.2003 г.

Понятие целостности в системе местного самоуправления более условно, так как предметом изучения становятся связи, взаимодействия, и, видимо, она может быть заменена понятием единства. Единство системы местного самоуправления проявляется: а) в разграничении предметов ведения между различными формами ее осуществления; б) во взаимодействии всех форм этой системы. Местное самоуправление образует систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, и сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Важнейшей характеристикой системы является ее самодостаточность. У системы местного самоуправления есть своя материальная основа, выступающая основой его возникновения, функционирования и развития.

Экономические основы деятельности системы местного самоуправления проявились в совокупности несколько реально существующих факторов нашей жизни, к числу которых отнесены: муниципальная собственность, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03г).

Система местного самоуправления характеризуется устойчивостью структуры. На структуру местного самоуправления постоянно влияют изменения, происходящие в отдельных элементах. Однако сама система местного самоуправления в основе остается стабильной, сохраняя таким путем целостную социально-управленческую реальность. В условиях отсутствия стабильных связей, взаимодействия подсистем, система местного самоуправления вряд ли могла бы осуществлять управленческие функции и задачи, которые она призвана выполнять. Системе местного самоуправления присуща множественность структур (управление муниципальным образованием, трудовой, экономической, духовной сферами), это означает, что в ней самой находятся элементы, имеющие свойства системности.

Выше уже было сказано, что система местного самоуправления - это организованное объединение людей для достижения целей в интересах самого муниципального образования.

Из анализа данных определений можно сделать вывод, что система местного самоуправления как социальное образование характеризуется: 1) самоорганизованным объединением людей; 2) определенной взаимосвязью ее составляющих в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования; 3) деятельностью, подкрепленную нормативными актами.

2. Система местного самоуправления как социально-управленческая деятельность имеет специфические признаки.

Во-первых, она носит негосударственный характер, т.к. относится к одному из виду негосударственного управления.

Во-вторых, грани между субъектом и объектом деятельности подвижны и относительны. Так, орган местного самоуправления или должностное лицо, выступая по отношению к другому органу или группе лиц в качестве субъекта управленческой деятельности, может сам являться объектом управления со стороны другого субъекта. Субъект и объект управления могут тем самым в разных отношениях как бы меняться местами. Субъектом системы местного самоуправления является население. Объектом – также само население. Принципиальная разница между населением в роли субъекта и объекта управления в том, что как субъект население имеет публично-властные формы организации, а как объект – социальные. С другой стороны, объектом могут быть и собственные дела населения. Необходимо подчеркнуть, что население и местные дела являются также объектом государственного управления. Коль скоро население подпадает под воздействие двух управляющих систем (местное самоуправление, государственное управление) важна задача определения компетенции, объема полномочий, осуществляемых населением и органами местного самоуправления. Общие условия установления этой сферы – вопросы местного значения. В данном случае они образуют объект местного самоуправления.

В-третьих, социально-управленческая деятельность системы местного самоуправления состоит из двух составляющих: деятельности живой и деятельности опредмеченной. Население выступает носителем живой деятельности, то есть способно изменить систему своими совокупными действиями только потому, что эти действия опосредованы системой, воплотили в себе ее качественную специфику, отождествились с системой, стали ее собственным моментом.

В-четвертых, в своем содержании управленческая деятельность местного самоуправления характеризуется некоторыми функциями.

а). Функция управления и комплексного планирования, которая состоит в выработке управленческих решений, направленных на развитие институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечение жизнедеятельности населения. Она закреплена в п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации,

б). Функция организации, которая состоит в обеспечении участия населения в решении вопросов местного значения (ст. 130 Конституции Российской Федерации).

в). Функция регулирования, заключающаяся в поддержании и совершенствовании состояния упорядоченности. В этом выражается негэнтропийный характер системы местного самоуправления, посредством которого обеспечивается эффективное функционирование системы. Это выражается в обеспечении комплексного развития территории муниципального образования, а также обеспечение удовлетворения потребности населения в жизненно важных вопросах на основе сформированных правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования.

г). Контролирующая функция, выражающаяся в защите интересов и прав местного самоуправления. Контроль как обратная связь муниципальной деятельности – процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления, способ влияния на общественные отношения.

д). Функция охраны общественного порядка и прав местного самоуправления, гарантированных законом (ст. 133 Конституции РФ).

Таким образом, система местного самоуправления как управленческая деятельность негосударственного характера представляет собой воздействие субъекта на объект с целью обеспечения нормального функционирования местного самоуправления в интересах населения муниципального образования и характеризуется предметностью, общественным характером и целесообразностью.

3. Местное самоуправление как власть особого рода обладает следующими признаками:

- «публичностью», то есть объединением населения помимо его желания, самим фактом совместного проживания людей на ограниченной территории;

- децентрализованным установлением ограничения (административные границы, очерчивающие территорию местного самоуправления; законодательные нормы и правила, образующие принципы и порядок деятельности самоуправления в государстве);

- наличием собственной компетенции, то есть собственного круга дел, не совпадающих с государственными делами и связанных с организацией местной жизни сообщества;

- хозяйственной самостоятельностью в решении вопросов – наличие самостоятельных материальных и финансовых источников средств, для решения местных проблем, отнесенных законом к компетенции местного самоуправления;

ответственность перед населением наступает в тот момент, когда формирование органов самоуправления и персонального состава структуры власти и управления производится самим местным сообществом, а не центральным органом власти.

Местное самоуправление – это не государственная власть, так как в Конституции Российской Федерации сказано, что органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, но и не являются общественным институтом, поскольку органы местного самоуправления в некоторых случаях осуществляют государственные функции и их решения являются обязательными на территории муниципального образования. Это тот специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой – наиболее полно учитывает интересы населения[30].

Система местного самоуправления как власть особого рода привязана к конкретной местности, детализирована, имеет дело с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени. Власть местного самоуправления ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует по «разрешению государства» и по «доверию населения».

Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

1. В соответствии с Конституцией РФ систему местного самоуправления образуют различные формы непосредственной демократии, организационные участия населения в осуществлении местного самоуправления, органы местного самоуправления. В этом контексте она имеет следующие признаки:

-система основывается на демократических принципах, стоится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций;

-единство системы местного самоуправления проявляется и в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления;

- все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии.

2. Система местного самоуправления базируется на определенных принципах:

- организационного обособления местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Он вытекает из ст. 12 Конституции РФ, ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления; многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года муниципальные образования самостоятельно разрабатывают и принимают свой Устав, в котором закрепляют конкретные формы организации местного самоуправления; коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; ответственности органов и должностных лиц местного самоуправлении.

3.Несмотря на различные подходы к пониманию системы местного самоуправления сущность ее остается неизменной – это деятельность в интересах населения муниципального образования.