Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

 

Понятие непосредственной демократии

Формами демократии, являются непо­средственная и представительная демократии, при этом исторически первой возникла непосредственная демократия.Демократия называется прямой, или непосредственной, если гра­ждане непосредственно участвуют в управлении делами государст­ва, общества, местного сообщества^.

Примерами непосредственной демократии являются плебис­циты, проводившиеся еще в эпоху Римской республики, когда на собраниях плебеев принимались решения, обязательные для всего этого сословия. Своеобразными плебисцитами были так­же и постановления большинства, провозглашавшиеся на родоплеменных собраниях у славян и древних германцев. Всенарод­ным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, некоторых других городах Руси^.

Наиболее последовательно идея непосредственной демократии была разработана Ж.-Ж. Руссо, общепризнанным автором теории народного суверенитета, его неделимости и неотчуждаемости. Ж.-Ж. Руссо выдвинул идею о том, что власть народа и правление, которое его осуществляет, существуют лишь в интересах народа. Су­веренитет неотчуждаем и неделим - учил Ж.-Ж. Руссо. На практике это означает, что никакое представительное собрание не может со­средоточить в себе всей полноты прав, принадлежащих народу. И эти права могут быть реализованы только всей совокупностью граж­дан. Ж.-Ж. Руссо порицал идею народного представительства: «Де­путаты народа... не являются и не могут являться его представите­лями; они лишь его уполномоченные; они ничего не могут постанов­лять окончательно»[32]. Концепция Ж.-Ж. Руссо, построенная на нача­лах справедливости, совершенно правильно предугадывала то об­щее направление, в котором будет происходить развитие современ­ных государств. Но она рисовала совершенно отвлеченный идеал, недостижимый в настоящем и едва ли достижимый в будущем[33].

В настоящее время ряд ученых также дают различные определения непосредственной демократии.

Так, В.В. Пылин характеризует непосредственную демократию как осуществление публичной власти непосредственно народом (насе­лением), принятие им общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения[34].

Р.Ю. Горлачев исходит из понимания непосредственной демо­кратии как сферы властных отношений, в рамках которой народ в целом либо его часть, организованная как самостоятельный кол­лектив (территориальный или иной), осуществляет свою власть на основе всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого при принятии государственных и общественных решений[35]

Более полным, на наш взгляд, является определение В.В. Комаровой: «Непосредственная демократия представляет со­бой общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражаю­щими их суверенитет путем непосредственно властного волеизъяв­ления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах ре­шаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении»[36].

Таким образом, признаками непосредственной демократии можно назвать:

а) прямое волеизъявление граждан, которое не опосредуется какими-либо органами;

б) совпадение субъекта (источника) воли и субъекта выраже­ния воли;

в) особый круг субъектов политических отношений, субъектов права ее осуществления;

г) участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени; право на непосредственное волеизъявле­ние предоставляется правоспособному лицу на основании граж­данства, достижения определенного возраста и проживания на со­ответствующей территории, членства в трудовом коллективе, об­щественной организации;

д) посредством институтов прямой демократии в принятии ре­шений могут участвовать все правоспособные лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии по каждому вопросу, который данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в его решении;

е) сопоставление воли народа и формируемого им органа вла­сти[37].

Критерием при выявлении форм непосредственной демокра­тии являются ее существенные признаки, охватываемые содержа­нием понятия непосредственной демократии. Таким образом, во­прос о содержании понятия непосредственной демократии, выделении существенных признаков непосредственной демократии, рассмотренный выше, является ключевым вопросом при определе­нии форм непосредственной демократии.

Несмотря на то, что разработкой и анализом этой проблемы за­нимались многие отечественные ученые - государствоведы, необ­ходимо отметить, что в науке нет единства по поводу того, что отно­сить к формам непосредственной демократии. Каждый из них по-своему определяет перечень форм волеизъявления народа, отно­сящийся к институту непосредственной демократии, однако в це­лом можно утверждать, что под формами непосредственной демо­кратии юридическая наука понимает «те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявле­ние обладателя полноты государственной власти - народа»[38].

Исходя из тезиса об исключительной связи прямого народного правления с осуществлением государственной власти, из опреде­ляющего характера непосредственной демократии к формам пря­мого правления следует отнести: референдум; выборы; отзыв депу­тата либо выборного должностного лица; общие собрания населе­ния; митинги, шест­вия, демонстрации, пикетирования; народ­ную инициативу; деятельность политических партий.

Референдум: понятие и виды

Референдум – это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения, либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа местного самоуправления. Вопросы проведения местного референдума регулируются: Фе­деральным конституционным законом «О референдуме в Россий­ской Федерации» законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации Конституциями, Устава­ми, а также нормами законов субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум проводится в целях решения населением вопросов ме­стного значения. Суть местного референдума - это голосование из­бирателей, посредством которого принимается решение по вопро­сам местного значения. Следовательно, предметом местного рефе­рендума являются вопросы местного значения. Под вопросами ме­стного значения следует понимать такие, которые прямо и непо­средственно связаны с интересами жизни и быта населения, про­живающего на соответствующей территории. Согласно закону, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, реше­ние которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Местные референдумы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Так, по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные.

Проведение обязательных референдумов возможно лишь в строго оговоренных законом случаях. Например, для получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований требуется проведение голосования, в порядке, проводимом как для местного референдума.

Основой для классификации может являться их инициатор.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме. При этом необходим сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых не должно составлять менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах или референдумах и которые зарегистрированы не позднее, чем за год до дня образования инициативной группы. При этом необходим сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых не должно составлять менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования;

3) по инициативе представительного органа и главы местной администрации, выдвинутой совместно, которая оформляется правовыми актами.

По содержанию выносимых на решение местного сообщества, вопросов местные референдумы делятся на:

1) референдумы, определяющие формы осуществления местного самоуправления, структуру органов местного самоуправления путем принятия Устава муниципального образования;

2) референдумы, определяющие изменение границ администра­тивно-территориального деления и муниципальных образований;

3) референдумы, решающие проблемы социально-экономическо­го характера (планы и программы развития территорий, изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности, отчуждение муниципальной собственности и т. д.)

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий; органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления (либо об отсрочке указанных) выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должно­стных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, ис­полнении и изменении финансовых обязательств субъекта Россий­ской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По последствиям решений референдумов выделяются императивный и консультативный референдумы.

Решение императивного референдума имеет высший, окончательный и конкретный характер. Это означает:

- решение, принятое на местном референдуме рассматривается как акт непосредственного выражения воли граждан, имеющий обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на рефе­рендуме должно быть принято с соблюдением определенных усло­вий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципально­го образования. В законах субъектов Российской Федерации и актах муници­пальных образований, как правило, устанавливается, что референ­дум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме;

- решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении. Оно может быть отменено или изме­нено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме муниципального образования;

- решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами местного само­управления, предприятиями, учреждениями, организациями, граж­данами. Если для реализации решения, принятого местным референду­мом, требуется издание дополнительного правового акта, орган ме­стного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Федеральное законодательство предусматривает судебное обжа­лование результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначе­ния и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, про­курору, уполномоченным Федеральным законом органам государст­венной власти.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

- нарушение установленного Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образо­вания порядка проведения местного референдума, повлекшее не­возможность выявить действительную волю участников референ­дума;

- несоответствие закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции Российской Федерации, Феде­ральному закону, закону субъекта Российской Федерации, действо­вавшему на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референ­дума;

- несоответствие решения на местном референдуме Конституции Российской Федерации, Федеральному закону, а на местном рефе­рендуме также закону субъекта Российской Федерации.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Решение, принятое посредством консультативного референдума, носит не обязательный, а рекомендательный характер. Смысл этого референдума в том, что орган, уполномоченный его проводить, советуется с избирателями и учитывает его мнение. Цель данного референдума – выявление мнение населения по тому или иному аспекту. Этот вид референдума по характеру близок к опросу населения. Одним из отличий консультативного референдума от опроса является то, что инициатива проведения опроса исходит исключительно от органов местного самоуправления или органов государственной власти субъектов РФ, а инициаторами проведения референдума могут выступать, в том числе и граждане.

Принципы проведения референдума изложены в ст. 2 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". К ним относятся:

- всеобщее равное прямое и свободное волеизъявление граждан РФ при тайном голосовании;

- право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;

- участие в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов;

- голосование за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;

- свободное и добровольное участие гражданина РФ в референдуме. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению;

- тайное голосование на референдуме, исключающее возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина РФ, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования