Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Неотъемлемой частью местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ является решение вопросов местного значения. К таким вопросам (ст. 132 Конституции РФ), в частности, относится управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка.

Статья 2 Федерального закона определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон содержит перечень вопросов местного значения поселения (ст.14), муниципального района (ст.15), городского округа (ст.16). Вопросы местного значения можно условно разделить на три группы:

1) по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);

2) по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);

3) по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Наряду с этим имеются особенности в определении вопросов местного значения муниципального района.

Во-первых, вопросы местного значения муниципального района связаны с обеспечением поселений, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, библиотечного коллектора, а также с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности поселений, за счет средств бюджета муниципального района.

Во-вторых, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями (территории с низкой плотностью населения с численностью населения менее 100 человек), в том числе полномочиями поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

В-третьих, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче друг другу части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, и соответственно из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Наряду с вопросами местного значения имеются полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В отношении федеральных органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4)правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Федеральный закон от 06.10.2003 года также допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако эта возможность допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами.

Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления, то они в целом аналогичны вышеизложенным.

Следует лишь отметить, что если к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в частности, определение общих принципов организации местного самоуправления, то к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, но в случаях и порядке, установленных федеральным законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе: устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч.2 ст.10); наделять городские поселения статусом городского округа (ч.2 ст. 11); изменять границы муниципальных образований (ч.1 ст.12); передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч.2 ст. 19); определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации (ч.3 ст. 34); устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ (ч. 2 ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органам местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч.1 ст. 63).

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на со­вместное решение как общегосударственных, так и местных во­просов.

Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. К таковым относятся следующие[24].

1. Принцип законности.

Принцип законности, безусловно, является основополагаю­щим во взаимоотношениях между любыми органами государст­венного и муниципального управления. Только при неукосни­тельном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовомуправлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государствен­ной власти и местного самоуправления

2. Принцип целесообразности.

Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаи­модействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть на­правленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и выделяемый в некоторых норматив­ных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа це­лесообразности во взаимодействии органов государственной вла­сти и местного самоуправления, например при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государст­венных полномочий, которые они не могут успешно реализовы­вать, должно являться основанием для отмены соответствующих нормативных актов и соглашений.

3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции.

Органы государственной власти и органы местного само­управления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не ис­ключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью. Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридическую, организацион­ную и финансовую самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением.

4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления.

Сущность принципа равноправия органов государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и органы местного само­управления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.

Равноправие муниципальных обра­зований — это не что иное, как создание режима их равных пра­вовых, организационных и финансовых возможностей.

5. Принцип недопустимости ущемления интересов других муни­ципальных образований.

Принцип недопустимости ограничения прав и интересов му­ниципальных образований нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образованием простирается лишь до той границы, от которой на­чинается осуществление полномочий другим муниципальным об­разованием. Практика применения данного принципа будет вы­ступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.

6. Принцип согласования интересов.

Соблюдение принципа согласования интересов субъекта фе­дерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них дол­жен считаться с правами и интересами другого, обязан содейство­вать нормальному функционированию как органов государствен­ной власти субъекта федерации, так и органов местного само­управления, реализации их полномочий. Указанный принцип более всех подвержен правовому регулированию, и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.

7. Принцип обеспеченности ресурсами.

Принцип обеспеченности ресурсами направлен, прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на них полномочий как пере­данных им государственных, так и относящихся к их предметам ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов федерации о передаче органам местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий.

8. Принцип взаимной ответственности.

Как уже отмечалось выше, во взаимоотношениях между ор­ганами государственной власти и речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.

9. Принцип гласности.

Принцип гласности заключения договоров, соглашений озна­чаетгарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленную в договорном порядке.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муници­пального права выделяются три базовые модели взаимодействия.

1) Модель партнерства ассоциируется с такими странами, как США, Швейцария. Она рассматривает отношения местных и центральных властей как отношение партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению.

2) В рамках агентской модели отношения между центральной и местной властью рассматриваются как отношения агента и принципала, так как акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местными органами. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральные власти реализуют политический курс на местах.

3) Третья модель, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости». Ее сущность заключается в том, что центральные органы строят отношения с местными органами на основе переговоров, компромисса и обмена информации.

В современной России во взаимодействии двух структур имеет наибольшее значение установление взаимовыгодного партнерства и взаимной ответственности в деле обеспечения жизненных потребностей территориального сообщества[25]. Соответственно этому можно выделить следующие основные формы взаимодейст­вия между органами государственной власти и местного само­управления:

- правовое государственное регулирование местного самоуправления;

- информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с про­ектами нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;

- обращения органов и должностных лиц местного само­управления в органы государственной власти и к государствен­ным должностным лицам;

- реализация представительными органами местного само­управления права законодательной инициативы в законодатель­ном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;

-участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;

- создание совместных координационных, консультацион­ных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;

- совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;

-реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- контроль и надзор органов государственной власти за дея­тельностью органов местного самоуправления;

-отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

- временное исполнение органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления.