Раздел 5. Субъект РФ в системе государственной власти.

1. Конституционные особенности федеративной системы государственной власти в России.

1.1. Основные характеристики принципа федерализма

Особенности системы государственной власти в России определяются конституционным принципом федерализма. В соответствии с этим принципом устанавливается двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Структура государственной власти, имеет институционно-территориальную и организационно-функциональную основы.

Компонентами институционно-территориальной структуры являются федеративное государство, выступающие в данном аспекте как федеральный "центр" (первый уровень власти) и субъекты РФ (второй уровень власти).

Институционно-территориальная структура определяет, в свою очередь, организационно-функциональные элементы федеративной системы – органы государственной власти и иные формы непосредственного осуществления власти (референдум, выборы). Институционно-территориальная структура и ее организационно-функциональные элементы воспроизводят свойство целостности единой системы государственной власти.

При таком подходе обнаруживается ряд аспектов теории форм государства, определяемые принципами системности. Это: целостность, иерархированность, структурность, функциональность и др.

Выделяя в федеративной системе государственной власти два ее уровня: 1) федеративное государство (центр) и 2) субъекты РФ – необходимо обратить внимание на два весьма важных обстоятельства. Во-первых, федеративное государство действует как целостная система власти и, во-вторых, федеративное государство вступает в федеративные отношения как элемент системы (центр). В качестве государственного центра оно выполняет внутрисистемные функции. Поскольку вступает во взаимодействие с субъектами Федерации.

По сути, в этом выражается сложная конституционно-правовая природа федеративного государства. С одной стороны, оно представляет собой целостную систему государственной власти, а с другой – выступает наряду с субъектами РФ в качестве структурного компонента (центра) этой системы.

Вместе с тем сложная природа федеративного государства недостаточно четко определена в Конституции РФ.

Принимая во внимание то, что в отечественной науке по-прежнему остается господствующей монистская точка зрения. Поэтому системная целостность Федерации, как правило, связывается с интегративными функциями только самого федеративного государства (центра). Данный подход в основе верен, но он ограничен, т.к. свойство целостности структурно не определено.

В частности, субъекты РФ рассматриваются как "часть целого", где целое это - федеративное государство. В рамках концепции соотношения «целого и части» определяется и одна из основ конституционного строя.

Так, в ч.1 ст.5 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Отсюда следует, что согласно основам конституционного строя субъекты РФ конституируются как обособленная и единственная составная "часть" федеративного государства, но не как структурный элемент или один из уровней системы государственной власти.

Приведенное положение однозначно свидетельствует, что основа конституционного строя буквально определяет отношения "целого" (федеративного государства – России) и «части» (субъектов РФ). В данном случае федеративная система государственной власти, по сути, деструктурируется. Поскольку в основах конституционного строя не определяются все ее составные элементы, во взаимодействии которых воспроизводятся основные свойства целостности.

В отличии от концепции соотношения «целого и части», структурно-системный подход дает ключ к пониманию основных свойств двухуровневой системы государственной власти. Ее основу определяют системные взаимодействия между федеративным государством (центром) и субъектами РФ. Поэтому не случайно глава 3 Конституции РФ "Федеративное устройство", которая выведена за рамки конституционных основ, конкретизирует федеративные связи и отношения на системной основе. Именно в этой главе Конституции РФ выявляется не однозвенная, а двухзвенная структура федеративной системы, поскольку в ней определяются основные участники федеративных связей и взаимодействий – Российская Федерация и субъекты РФ (например, ст.71, 72, 73, 76). Другими словами содержание федеративных отношений нормативно раскрывается в структурно системном ключе.

Итак, Федерация, конституционно определяемая в качестве целостной системы государственной власти, имеет двухуровневую институционно-территориальную структуру – федеративное государство (центр) и субъекты РФ. Конституционно определенные формы структурного взаимодействия воплощаются в конкретной модели государственности в Российской Федерации.

Структурное взаимодействие федерального "центра" и субъектов РФ определяет целостность федеративной системы. Целостность системы согласно общей теории, должна быть признана не тождественной структурным компонентам ее состава. В силу этого федеративное государство, выступающее как единая государственная система (или Федерация в целом), с одной стороны, и как элемент системы (или федеральный "центр"), с другой – суть явления нетождественные. Данное положение созвучно нормативной логике Конституции РФ.

В частности, в Конституции РФ закрепляется основная конституционно-правовая категория "федеративное государство", которая определяется как Российская Федерация – Россия (ст.1). Это конституционное положение конкретизируется в понятии "федеративное устройство Российской Федерации" (ч.3 ст.5), нормативное содержание которого определяется в главе 3 Конституции РФ.

Рассматривая федеративное устройство как внутреннюю форму государства, следует выделять ее сущностные черты свойственные

федеративной форме государства, как общей категории.

Вместе с тем следует учесть, что конституционное понятие "федеративное государство" не сводится к понятию "федеративное устройство". Последнее характеризует лишь функционально-структурные свойства федерации.

Так, основные характеристики федеративного государства определяет ч.3 ст. 5 Конституция РФ. Это государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, разделение полномочий между соответствующими органами государственной власти.

Наряду с этим определяются элементы организационно-функциональной структуры федеративной системы – федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также соответствующие институты непосредственной демократии – выборы, референдумы (ч.3 ст.3, ч.3 ст.5, ст.10, 11 Конституции РФ).

Приведенные конституционные положения находятся в системной связи с нормами главы 3 Конституции РФ, закрепляющей федеративное устройство России, и нормами глав 4-7 Конституции РФ, которые являются конкретизирующими.

Исходя из изложенного указанные конституционные нормы могут быть разделены на следующие группы:

1) ч.1 ст.65 устанавливает субъектный состав Российской Федерации, определяя тем самым структурные элементы второго уровня власти;

2) ст.4-16, ч.1 и 2 ст.67, ч.1 и 3 ст.68, ст.69, 70, 74, 75, 76, ч.2 ст.77, ст.78, 79 определяют основные элементы статуса федеративного государства;

3) ч.2 и 4 ст.5, ч.2 ст.7, ст.8-10, ч.2 и 3 ст.11, ст.12-15, ст.66, ч.1 и 3 ст.67, ч.2 ст.68, 76, ч.1 ст.77, ч.3 ст.78 закрепляют статус субъектов;

4) ст.71-73 нормируют вопросы ведения (предметное содержание государственно-властных функций федеративного государства и субъектов РФ);

5) главы 4-7 Конституции РФ, определяют статус федеральных органов государственной власти: главы государства, парламента, правительства и федеральных судов.

Следовательно, конституционное понятие "федеративное устройство" в целом характеризует специфику структуры государственной власти, особенности взаимодействия ее элементов.

Институционно-территориальная структура и организационно-функциональные элементы федеративной системы характеризуются параметрами единства и децентрализации. Системное единство и структурная децентрализация – это первичные требования организационно-территориальной целостности Российской Федерации.

В Конституции РФ единство системы государственной власти раскрывается в понятиях, составляющих такую конституционно-правовую категорию как "государство". К ним относятся, в частности, единая территория и суверенитет, цели, задачи и функции, властные основания (средства и ресурсы), предметы ведения и полномочия, государственные органы и некоторые др. Все они конституционно объективированы в качестве основ конституционного строя, требований

федеративного устройства, статуса органов государственной власти.

Децентрализация федеративной системы определяется обособленностью и самостоятельностью государственно-территориальных образований (субъектов РФ), вступающих в государственно-властные отношения с федеральным «центром», как элементы структуры федеральной системы власти.

Обособленность выражается в конституционной институционализации и поименной персонификации разноуровневых структур – субъектов государственно-властных отношений: федеративного государства (центра) и субъектов РФ.

Федеративное государство имеет персональное наименование "Российская Федерация-Россия" (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Исчерпывающим образом определен и поименно персонифицирован круг субъектов РФ (ч.1 ст.65 Конституции РФ). При этом допускается изменение установленного в Конституции РФ (ч.1 ст.65) состава субъектов РФ, а также изменение их статуса и наименования (подробнее об этом см. главу 7).

Конституционно-определенные субъекты государственно-властных отношений самостоятельны. Важным аспектом государственной самостоятельности является организационно-функциональная институционализация.

Государственная власть осуществляется в соответствии с принципом разделения властей, в том числе конституционно-разделенной компетенцией между федеральными и региональными органами власти, а также через институты непосредственной демократии (ч.3 ст.3 Конституции РФ). Государственно-властная деятельность связана интересами и волей многонационального народа России (федеральный уровень) и народов, проживающих на территории субъекта РФ (региональный уровень). Этим обеспечивается реальный суверенитет. Суверенитет многонационального народа России – важнейший конституционный параметр функционирующей федеративной системы (ч.2 ст.3 Конституции РФ). На его основе определяются ценностные характеристики государственности.

Обособленность и самостоятельность институционно-территориальной и организационно-функциональной структур порождает в политическом процессе дезинтеграционную тенденцию. Ее доминирование разрушает властное единство и ведет к общей дисфункциональности государственной системы. Поэтому при осуществлении государственно-властных функций необходимо обеспечить консолидацию разделенной (децентрализованной) власти.

Интеграция обеспечивается во взаимодействии институционно-территориальных формирований. Данной цели служат, прежде всего, консолидирующие функции главы государства и/или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ. Функции этих субъектов государственной власти связаны с осуществлением интегральных, по сути, полномочий, а также различными формами воздействия на государственно-властные органы, включая согласительные процедуры. Особый статус указанных лиц является по природе консолидирующим (или интегрально-координирующим).

В федеративной системе полномочия всех органов государственной власти, а не только глав институционно-территориальных формирований являются в основе консолидирующими. Однако интегрально-координирующую конституционную (уставную) функцию выполняет, главным образом, глава государства, который несет ответственность за общественно-политическую стабильность в стране в целом. Высшее должностное лицо субъекта РФ ответственно за государственно-властный баланс в соответствующем субъекте РФ.

С этой точки зрения следует признать, что Президент РФ является интегрально-координирующей структурой федеральной государственной власти. Он, как глава государства, не отнесен ни к законодательной, ни к исполнительной или судебной ветви власти, так как согласно Конституции РФ представительным законодательным органом Российской Федерации выступает Федеральное Собрание (ст.94), а исполнительная и судебная власти осуществляются соответственно Правительством РФ (ч.1 ст.110) и федеральными судами (ст.118).

В силу конституционного статуса Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, он обеспечивает охрану суверенитета, независимости и государственной

целостности, осуществляет представительство в международных отношениях и внутри страны, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2-4 ст.80). Для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами власти, а также между региональными органами Президент РФ может использовать согласительные процедуры (ч.1 ст.85).

В то же время Президент РФ имеет такие полномочия, которые позволяют рассматривать его как лицо, осуществляющее общее руководство исполнительной деятельностью. Так, на основании и во исполнение нормативных указов Президента РФ действует Правительство РФ (ч.1 ст.115 Конституции России); Президент РФ согласно № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет непосредственное руководство рядом важнейших министерств и ведомств.

Президент РФ принимает участие в законодательном процессе, он обладает правом законодательной инициативы, отлагательного вето, промульгации и др.

Вместе с тем главным является то, что статус Президента РФ с точки зрения функциональной интегративен. Интегративная координирующая роль президентской власти обеспечивается консолидированным характером его полномочий. Именно этой своей стороной президентские прерогативы, в конечном счете, связаны с обеспечением государственной стабильности – основного требования целостности федеративной системы.

Акцентируя особую интегрально-координирующую роль президентуры, отметим, что идеи о существовании наряду с традиционной триадой интегрально-координирующей "ветви" власти, в том числе президентской, высказываются в России с начала ХIХ века. При этом концепция консолидирующей власти уходит своими корнями в учение Бенжамена Констана о нейтральной власти монарха, приводящей все остальные власти (законодательную, исполнительную и судебную – В.К.) к согласию и примирению.

В конституциях стран мира названные теоретические положения отчасти нашли отражение лишь в послевоенное время. До указанных нововведений в ряде конституций зарубежных государств помимо традиционных определялись другие "ветви" власти. Например, в действующем Основном Законе Кубы закрепляется учредительная власть, Египта – информационная, Никарагуа – избирательная и контрольная, а во Временной Конституции Китая 1912 г. – контрольная и экзаменационная и т.д.

Однако понятие особой, обособленной от исполнительной, президентской власти не получило дословного выражения еще ни в одной конституции. Но положение, которое дало начало позитивному оформлению этой тенденции, впервые отражено в Конституции Франции 1958 г.

В норме ст.5 Французской Конституции устанавливается, что Президент Республики обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей. Через 18 лет данная конституционная новелла была воспроизведена в Конституции Греции 1975 г., в которой арбитражная функция Президента Республики закрепляется в качестве основополагающей. В ч.1 ст.30 Конституции закрепляется: Президент является арбитром институтов республики.

Указанные положения оказали большое влияние на конституционное оформление статуса Президента РФ, а также предопределили характер статуса президентуры других постсоциалистических стран. Так, по Конституции Республики Беларусь Президент осуществляет посредничество между органами государственной власти (ст.89), Румынии – функцию посредничества между властями государства (п.1 ст.80), Казахстана – обеспечивает согласованное функционирование всех "ветвей" государственной власти (п.3 ст.40) и др.

В субъектах РФ функции интегрально-координирующей власти выполняют высшие должностные лица (главы республик, губернаторы, мэры, главы администраций). В одних субъектах РФ эти должностные лица как руководители высшего исполнительного органа власти по законодательному определению обособлены от исполнительных функций председателя правительства (кабинета министров). Поскольку возглавляет высший исполнительный орган власти (кабинет министров, правительство) его председатель. В других субъектах РФ высшие должностные лица совмещают пост главы руководителя высшего исполнительного органа власти с должностью председателя (премьер-министра) правительства (кабинета министров).

Но во всех случаях (за небольшим исключением) высшие должностные лица являются гарантами конституций (уставов), прав и свобод человека и гражданина, они представляют субъекты РФ "вовне" (в отношениях с Россией, иными субъектами РФ, иностранными юридическими лицами) и осуществляют представительские функции внутри субъекта РФ (в отношениях с населением, гражданами и их объединениями).

Стабилизирующую роль в федеративной системе государственной власти играют институты прямой демократии, которые конституированы в Российской Федерации на федеральном уровне (выборы Президента и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, референдум Российской Федерации) и на региональном уровне (выборы членов (депутатов) законодательных представительных органов государственной власти субъектов РФ, а также региональные референдумы). Референдум и выборы, как высшие непосредственные формы выражения власти народа, в отличие от иных форм прямого волеизъявления связаны с решением наиболее важных вопросов государственной жизни.

Во-первых, посредством свободных выборов осуществляется периодическая смена властвующих непосредственно гражданами (избирателями), определяется степень легитимности и легальность персонального состава конституционных государственно-властных органов и декларируемых кандидатами в период предвыборной кампании программных положений государственной деятельности.

Во-вторых, в соответствии с № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" законодательные и иные решения референдума, выражая общую волю народа по общественно значимым вопросам, имеют приоритет над актами органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч.2, 4, 5 ст.83). Тем самым определяются, в известной мере, рамки законодательной, исполнительной и судебной деятельности и интегрирующей ее президентуры.

 

1.2. Требование целостности федеративной системы государственной власти

Основные характеристики целостности системы государственной власти выражаются в общем статусе Российской Федерации.

Общие положения статуса Российской Федерации закрепляются в гл.1 Конституции РФ как основы конституционного строя. К ним относятся суверенитет Российской Федерации, общая территория, формы институционно-территориального и организационно-функционального устройства, властные ресурсы и средства (экономические, финансовые, природные, организационно-правовые и т.д.), основные свободы, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, демократические принципы государственности (ее правовая и социальная природа, признание соблюдение и защита прав человека, светскость, идеологическое и политическое многообразие и др.).

Общие нормативные положения определяют содержание наиболее устойчивых связей и взаимодействий государственной системы с личностью и гражданским обществом. Поэтому их следует рассматривать как фундаментальные системообразующие конституционные

параметры статуса Российской Федерации.

Наряду с общесистемными выделяются основные положения статуса структурных образований государственно-властной системы – федеративного государства (центра) и субъектов РФ.

Единственный в своем роде статус федеративного государства (центра) составляет ядро общего статуса Российской Федерации. По конституционно-правовой природе он является интегрирующим. Исходя из этого, устанавливаются его основные характеристики. В их числе –требования к организации и деятельности федеральных органов власти, предметно определенные функции, разделенная организационно-функциональная структура, государственно-властные полномочия и др. Интегрирующая роль федерального центра в системе государственной власти выражается главным образом в обеспечении конституционного правопорядка.

Федеративное государство (центр) выполняет свои функции самостоятельно в системной связи и взаимодействии с субъектами РФ. В силу этого федеральный уровень государственной власти ограничен властью субъектов РФ. Последние, в свою очередь, связаны в своей деятельности интегральными властными функциями федерального центра и участвуют в осуществлении общефедеральных дел в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, законами и внутригосударственными договорами.

Статус субъектов РФ закрепляется в конституционной (уставной), конституционно-правовой и правовой формах в соответствии с основами конституционного строя: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, признание прав и свобод человека и гражданина и права на самоопределение, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, непреложность общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем в статусе субъектов РФ выражается присущее

регионам социально-экономическое и политическое своеобразие, а в республиках и автономиях – также этнонациональные и культурно-исторические различия, проявляющиеся, в частности, в особенностях языка, традициях, обычаях, верованиях и т.п. В соответствии с этим статус субъектов РФ рассматривается как внутритерриториальный (полицентричный – по числу субъектов данного вида), имея в виду, что статус федеративного государства (центра) является единым общетерриториальным.

"Вертикальные" отношения в федеративной системе государственной власти характеризуются иерархическим положением федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Баланс этой взаимосвязи основан на конституционном разграничении предметов ведения данных образований и полномочий соответствующих органов власти.

Конституционные предметы ведения определяют в совокупности основное содержание государственно-властных отношений и как таковые представляют собой один из основных элементов общего статуса Российской Федерации. В то же время их разграничение есть одно из выражений иерархичности структуры федеративной системы государственной власти в целом.

В Российской Федерации разграничение предметов ведения закрепляется конституционно. В ст.71, 72 и 73 Конституции РФ выделяются три категории предметов ведения: 1) федеральные, 2) совместные (федеративное государство – субъекты РФ) и 3) региональные. Наряду с этим следует различать, на наш взгляд, межрегиональную сферу

ведения как особую разновидность совместного ведения.

Например, границы между субъектами РФ есть сфера совместного ведения пограничных государственных образований. Эти границы могут быть изменены по взаимному согласию соответствующих субъектов Федерации (ч.3 ст.67 Конституции РФ), если их соглашение будет утверждено Советом Федерации (п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ). Предметы ведения определяют содержание основных конституционных отношений, характеризующих общность сфер государственно-властной деятельности. Поэтому предметное содержание общегосударственных функций должно иметь достаточную степень конституционной определенности. Вместе с тем данное требование имеет

неадекватное нормативное выражение.

В Конституции РФ исчерпывающим образом закрепляются федеральные (ст.71) и совместные (ст.72) вопросы ведения, а предметы

ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу (ст.73). В то же время общегосударственные функции Федерации, как единого государства, конституционно не закреплены.

Согласно Конституции РФ федеративное государство (центр) обладает в силу принципа фрактальности многими общефедеральными компетенциями. Тогда как субъекты РФ самостоятельно принимают решения и осуществляют соответствующие действия по всем тем вопросам, которые Конституцией РФ не отнесены к федеральным прерогативам либо не урегулированы федеральными законами в сфере

совместного ведения (ст.73 и ч.2-6 ст.76). Если же по вопросам федеральной и совместной компетенции приняты федеральные законы, то субъекты РФ обязаны руководствоваться последними (ч.5 ст.76).

В юридической литературе предлагается иной подход решения вопроса разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – конкретизировать прерогативы власти субъектов РФ, а предметы ведения федеративного государства определять "по остатку". Однако убедительных аргументов, кроме ссылок на соответствующую зарубежную практику, не приводится.

Вместе с тем известно, что в странах мира применяются различные модели предметного распределения государственно-властных функций в федеративной системе, включая и вышеназванные. Поэтому необходимо иное обоснование предлагаемой конституционной новеллы. И оно должно быть связано, прежде всего, с обеспечением устойчивости системы государственной власти в конкретной стране.

Изначально государственно-властный баланс определяется основаниями возникновения федеративной системы. Если Федерация возникает на основе договора – в форме объединения самостоятельных государств или государственных образований, то в этом случае должны быть определены общие цели, задачи и соответствующие сферы ведения вновь создаваемого федеративного государства. Без установления этих элементов статуса новое государство было бы недееспособным.

Акт объединения носит ограничительный для учредителей характер. Так, закрепляя в договорной форме сферу новой структуры власти (в этом случае – федеральной), он одномоментно устанавливает пределы власти участников договора в рамках учреждаемой Федерации. Но при всем этом учредители нередко сохраняют свой внутритерриториальный суверенитет. Данное положение нередко отражается в соответствующих конституционных нормах.

В теории вопрос о договорной Федерации впервые был поставлен американскими федералистами и разрешен при учреждении первой Федерации демократического типа – Соединенных Штатов Америки (ст.8, 9 и др. Конституции США).

В том же случае, когда федеративное государство образуется путем конституционной трансформации единого государства (например, империи), то оно ограничивает свой внутренний суверенитет, передавая часть вопросов государственной компетенции в ведение субъектов Федерации.

В таких конституционных Федерациях с необходимостью конкретизируется предметный состав власти вновь учреждаемых внутритерриториальных государственных образований, а сфера компетенции федеральной власти определяется по остаточному принципу. При этом в подобных федеративных государственных системах суверенитет субъектов Федерации, как правило, не признается.

Россия является конституционной Федерацией. Она самоконституировалась как самостоятельное государство вследствие денонсации Союзного договора 1922 г. в соответствии с Декларацией "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. Вместе с тем специфичным для России является то, что принятию ныне действующей Конституции РФ предшествовало заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который был взят за основу конституционного разграничения предметов ведения в федеративной системе. Последнее обстоятельство дало основание ряду авторов утверждать, что Россия является Федерацией не конституционной, а конституционно-договорной.

Не вступая в дискуссию по данному вопросу, следует подчеркнуть, что Федеративный договор – это конституционно-правовая реальность и не учитывать его роль в конституировании Российской Федерации было бы не правильно.

Более того, Конституция РФ однозначно определяет роль Федеративного договора в системе федерального законодательства в ч.3 ст.11 Конституции РФ. Этот договор поставлен в один ряд с Конституцией РФ как акт, в соответствии с которым осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ.

Принимая во внимание то, что наряду с Конституцией РФ в качестве конституционных основ статуса Федерации закрепляется и соответствующий Федеративный договор, представляются оправданными конституционные нормы, в основном совпадающие с положениями Федеративного договора. Данные нормы изначально закрепили разделение государственно-властной деятельности в федеративной системе по конституционно определенным предметам ведения (ст. 71,72 и 73 Конституции РФ).