Раздел 8. Основы организации государственной власти в субъекте РФ

1. Основы государственного территориального устройства.

Государственное территориальное устройство субъекта РФ не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому согласно ст.73 Конституции РФ государственное территориальное устройство является исключительной сферой ведения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

В юридической литературе отмечается, что в субъектах РФ возможно конституирование не только унитарной, но и федеративной формы государственного устройства. Вместе с тем федеративная форма государственного устройства не была воспринята субъектами РФ. Это во многом объясняется исторической традицией: АССР и автономные области, на основе которых были образованы республики в составе Российской Федерации, являлись едиными государственными образованиями в составе РСФСР. Едиными образованиями выступали также края и области.

Следуя принципу исторической преемственности, все субъекты РФ в составе России закрепили в своих конституциях унитарную форму государственного устройства.

Унитарная форма субъекта РФ в составе России характеризуется следующими основными чертами:

1. Субъектом государственной власти на территории субъекта РФ в целом выступает ее народ (народы) и/или единое национальное государство. Народ (народы) осуществляет власть посредством референдума и свободных выборов, а также через органы государственной власти.

Субъектом государственной власти на территории субъекта РФ как части территории России выступает также Российская Федерация и ее многонациональный народ. Это положение отражено в ряде конституций республик (Мордовия, Ингушетия, Чувашия, Бурятия, Северная Осетия-Алания и др.), а также во многих уставах субъектов РФ.

2. Субъект РФ осуществляет государственную власть на собственной территории в конституционно определенной сфере ведения. По предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

3. Осуществление государственной власти на территории субъекта РФ основано на принципе централизации.

Государственно-территориальная централизация власти выражается в том, что основные регулятивные и основной объем исполнительно-распорядительных полномочий осуществляют высшие органы государственной власти субъекта РФ. Это обеспечивает территориальную целостность и единство государственной власти на его территории в соотношении с властью федерального центра.

4. Централизованное осуществление государственно-властных функций не является абсолютным, оно ограничено местным государственным управлением и местным самоуправлением. В ряде научных работ подобная структуризация государственной власти на местах рассматривается как ее децентрализация.

Думается, что это не совсем точно. Поскольку в случае структуризации местного государственного управления имеет место не разделение власти по вертикали, а оптимизация управленческих функций единой власти.

С этой целью в субъектах РФ учреждаются территориальные (отраслевые и межотраслевые) органы органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в ч.1 ст.64 Конституции Республики Ингушетия предусматривается, что в систему органов государственной власти республики включаются территориальные органы исполнительной власти; согласно ч.1 ст.114 Конституции Республики Тыва в целях осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им Республикой, могут быть созданы территориальные органы государственного управления, являющиеся структурными подразделениями Правительства Республики.

Субъектам РФ присуща субординационность исполнительной власти (исполнительная вертикаль). Территориальные государственные органы высших органов исполнительной власти субъекта РФ состоят с органами исполнительной власти субъекта РФ в отношениях субординации (подчинения).

В частности, статус территориальных государственных органов определяется законодательством субъектов РФ, а их руководители назначаются "сверху" – вышестоящим руководителем. При этом акты территориальных государственных органов могут быть отменены или приостановлены органами власти субъекта РФ. В данном случае, если и имеет место ограничение властной вертикали, то такое ограничение сугубо организационное, а не функциональное. Это, во-первых.

Наряду с указанной особенностью властной вертикали в ряде субъектов РФ применяется организационно-функциональный способ ограничения государственной власти. Данный способ суть свойство децентрализации. Это, во-вторых.

5. С целью децентрализации в республиках формируются не только исполнительные, но и иные территориальные органы государственной власти. Территориальные органы государственной власти образуются, например Республике Башкортостан (ст. 102 Конституции в ред. от 13.07.2009 г.). Местные органы государственной власти в Республике Башкортостан создаются в административно-территориальных единицах.

Создание местных органов государственной власти предусматривается так же Конституцией Республики Северная Осетия-Алания (ст.7) и конституционным законом Республики Саха (Якутия) "О структуре Правительства Республики Саха (Якутия)" от 05.02.2003 г. 2-3 № 3-III.

Местные органы государственной власти в указанных республиках действуют в соответствии с положениями о них, принимаемыми высшими (центральными) органами государственной власти республики. В границах очерченных законом местные органы самостоятельно осуществляют государственно-властные функции.

6. Одной из универсальных форм ограничения государственной власти в субъектах РФ, характеризующих их децентрализацию выступает местное самоуправление. В соответствии с федеральным законодательством субъекты РФ наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Эти полномочия осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Но при этом органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять контроль за реализацией указанных полномочий, а в случаях, предусмотренных законодательством, – могут принимать соответствующие законы.

7. Децентрализация государственной власти в субъектах РФ основана на административно-территориальном устройстве и (или) разделении территории между муниципальными образованиями.

Административно-территориальное устройство. За редким исключением, устанавливается конституциями (уставами). В тоже время в Республике Бурятия, например, данный вопрос на конституционном уровне не урегулирован.

В соответствии с конституционными (уставами) положениями государственная территория субъектов РФ подразделяется на административно-территориальные единицы. В качестве таковых в субъектах РФ по общему правилу, конституируются районы и города, которые непосредственно входят в состав субъекта РФ.

Так, в 17 республиках в качестве административно-территориальных единиц закрепляются районы и города. В конституциях республик данные образования определяются в качестве территориальных единиц республиканского значения.

Деление на районы и города является двухзвенным. Оно устанавливается в зависимости от структуры расселения по городам и сельским населенным пунктам. Наиболее распространенной административно-территориальной единицей является район.

Например, в Республике Саха (Якутия) образуются 34 района (улуса) и только один город республиканского значения – Якутск (ст.45 Конституции Республики). Отсюда следует, что на районы в Республике Саха (Якутия) подразделяются территории не только с сельским, но и с городским населением. Исключение составляет город Якутск как административно-территориальная единица республиканского значения.

8. В конституциях пяти республик (Алтай, Ингушетия, Марий Эл, Татарстан и Карачаево-Черкесия) предусматривается разделение территорий районов и городов на административно-территориальные единицы нижнего звена.

В Республике Алтай, например, образуются районы (аймаки), город Горно-Алтайск и населенные пункты в составе районов (ст.69 Конституции). Административно-территориальное устройство Карачаево-Черкесской Республики составляют города, районы и населенные пункты (ст.62 Конституции).

Согласно Конституции Республики Татарстан города республиканского значения могут делиться на районы (ч.1 ст.65). Так, город Казань состоит из семи районы (ч.3 ст.65).

В соответствии со ст.110 Конституции Республики Ингушетия административно-территориальные единицы (районы и города республиканского значения) состоят из городов районного значения, сел, станиц, муниципальных округов и иных административно-территориальных образований.

В указанном случае имеет место смешение понятий "административно-территориальная единица" и "муниципальный округ", что вряд ли может быть признано приемлемым, поскольку последний есть структура местного самоуправления, которое отделено от государственной власти.

В Конституции Республики Марий-Эл наряду с городами и районами предусматривается создание других административно-территориальных единиц (ч.1 ст.97). В последнем случае возможно разделение территории городов и районов на административно-территориальные единицы нижнего звена, а также образование единиц, которые непосредственно входят в состав Республики.

В случае образования в Республике Марий Эл наряду с городами и районами иных административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Республики, будет сформировано трехзвенное деление государственной территории на административные единицы.

Административно-территориальное деление является трехзвенным еще в трех республиках в составе России: Башкортостан, Саха (Якутия) и Алтай.

Согласно ст.63 Конституции Республики Башкортостан ее территория включает в себя районы и города республиканского значения в качестве административно-территориальных единиц и закрытое административно-территориальное образование – город Межгорье.

При этом в ч.2 ст.64 Конституции Республики Башкортостан выделяются составные административно-территориальные единицы, приравненные к районам. Территория составных единиц включает территорию района и города районного значения.

Как уже отмечалось в Республике Саха (Якутия) предусматривается создание районов (улусов) и города республиканского значения (Якутск) в качестве административно-территориальных единиц. Кроме того, согласно ст.43 Конституции Республики, на государственной территории допускается возможность формирования национальных административно-территориальных образований.

Данные национальные образования формируются на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения. Статус национальных административно-территориальных образований определяется законом Республики Саха (Якутия).

Из изложенного следует, что государственно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия) может быть трехзвенным. Но статус территорий республики в данном случае не является тождественным. Поскольку в ее составе конституируются районы и город как административно-территориальные единицы, с одной стороны, и национальные административно-территориальные образования с собственным статусом, с другой стороны.

Статус национально-территориальных образований могут приобретать административно-территориальные единицы и в Республике Алтай. Этот статус предоставляется единицам в зависимости от особенностей национального, этнического состава населения, его компактного проживания и иных обстоятельств (ч.2 ст.70 Конституции).

Территориальное деление республик по национальному признаку определяет еще одну важную особенность.

10. Возможность формирования национальных административно-территориальных образований со статусом отличным от статуса районов и городов, характеризует организацию государственной власти на началах национально-территориального управления.

Такой тип государственного устройства сближает республику с унитарным государством, на территории которого создаются административно-территориальная и (или) политическая автономии, как формы децентрализации государственной власти.

Таким образом, национально-территориальное государственное устройство субъектов РФ основано на административно-территориальном делении, которое, с одной стороны, обеспечивает централизованное единство государственной власти и территориальную целостность субъекта РФ, а с другой стороны, ограничение властных функций по вертикали через территориальные (местные) органы государственной власти и органы власти национальных административно-территориальных образований, а также децентрализацию государственной власти посредством территориальной организации местного самоуправления.

 

 

2. Форма правления.

Форма правления характеризует организацию (устройство) высшей власти субъекта РФ в составе России. Организация высшей власти осуществляется на системной основе. Она подчинена требованиям

демократического, федеративного, правового, светского и социального государства. Нормативное содержание основ организации высшей власти, общие принципы организации системы органов государственной власти определяются федеральным законодателем.

Основным элементом системы высшей власти в субъекте РФ является высший орган государственной власти. Система высших органов государственной власти республики устанавливается на основе конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и в соответствии с № 184-ФЗ.

Исходя из требований федерального законодательства, в субъектах РФ учреждается четырехзвенная система высших органов государственной власти: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти; 2) высший исполнительный орган государственной власти; 3) высшее должностное лицо; 4) Конституционный (уставный) суд.

Высшие органы государственной власти субъектов РФ имеют собственный статус. Он определяется в соответствии с принципом сдержек и противовесов разделенных властей. Основанные на указанных принципах, отношения между органами государственной власти характеризуют ту или иную разновидность формы правления субъекта РФ.

По конституционному определению субъекты РФ, являющиеся национальными государствами в составе России, имеют республиканскую форму правления. Региональный республиканизм предопределен соответствующей формой устройства власти России в целом. Поэтому употребление понятия республиканская форма правления применительно к республикам как составным частям Федерации следует признать корректным.

Традиционно данная форма правления характеризуется выборностью представительного органа законодательной власти и главы государства. Глава государства может избираться гражданами непосредственно или представительным органом государственной власти либо коллегиями выборщиков.

Выборы определяют связанность органов власти волей народа, гарантируемой срочностью полномочий и ответственностью. Вместе с тем республики в составе России не в полной мере отвечают данным требованиям.

Поэтому для того, чтобы определить специфику формы правления республик в составе Российской Федерации следует подробно остановиться на ее основных характеристиках.

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти формируется на основе свободных демократических выборов, обеспечивающих представительство народа (народов) в органе законодательной власти. Однако это представительство вряд ли может быть признано оптимальным. Следует выделить, как минимум три обстоятельства, которые "девальвируют" представительную природу органов законодательной власти республик.

Во-первых, законодательные (представительные) органы государственной власти в республиках весьма малочисленны. Число депутатов в них устанавливается № 184-ФЗ и колеблется от 15 до 110 депутатов в зависимости от численности населения субъекта РФ.

В республиках Коми, Башкортостан, Татарстан и Удмуртия один депутат приходится на 24687 (Коми), 23859 (Башкортостан), 27531 (Татарстан), 12095 (Удмуртия),) избирателей. Столь малочисленных парламентов не знает ни один субъект Федерации зарубежных государств.

Во-вторых, из числа депутатов, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти, на постоянной профессиональной основе работает лишь незначительная их часть.

Так, в Республике Чувашия – не более 9 депутатов из 44 (ч.3 ст.78 Конституции); в Кабардино-Балкарской Республике – не более одной пятой от 110 депутатов (ч.3 ст.95 Конституции); в Республике Карелия не более одной трети от 50 депутатов (ч.2 ст.34 Конституции), а в Республике Мордовия депутаты работают, как правило, на непрофессиональной основе (ст.79 Конституции).

В-третьих, согласно № 184-ФЗ половина депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или одной из его палат избирается по пропорциональной системе (по партийным спискам).

Однако республики в составе России согласно Федеральному

закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" не могут иметь своих республиканских политических партий. Поэтому депутаты избираются от региональных отделений федеральных политических партий. Такой порядок выборов не может обеспечить свободу выбора, поскольку общефедеральные интересы как правило доминируют в региональных структурах, а последние не всегда совпадают с региональными.

2. В конституциях республик учреждается институт главы государства (глава республики) за исключением Республики Тыва и Хакасия. Однако согласно № 184-ФЗ должность главы республики не является выборной.

В литературе иногда отмечается, что глава субъекта РФ (высшее должностное лицо) избирается региональным парламентом по представлению Президента РФ. Думается, что это утверждение не совсем точно.

Законодательный (представительный) орган государственной власти согласно № 184-ФЗ имеет права не избирать главу субъекта РФ, а наделять его полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента РФ. Исходя из буквального толкования этого положения федерального закона, следует признать, что глава республики не избирается парламентом, как это имеет место в парламентских республиках, а получает мандат при наделении его соответствующими полномочиями по представлению Президента РФ и решению органа законодательной власти.

В то же время глава республики (президент) обладает такими полномочиями, которые позволяют его идентифицировать в качестве главы государства.

3. Глава республики формирует высший орган исполнительной власти республики (Правительство, Кабинет министров), он назначает председателя правительства или премьер-министра, а по предложению последнего – членов правительства (министров, руководителей других органов исполнительной власти).

При этом глава республики непосредственно возглавляет систему исполнительной власти, является руководителем ее высшего органа. По данной модели исполнительной власти председатель правительства не назначается, а его функции исполняет глава республики путем совмещения должностей (республики Коми, Бурятия).

В то же время в Республике Марий Эл должность председателя правительства не учреждается. Главой Правительства в этой республике является Президент, который наделяется полномочиями председателя правительства.

В том случае, когда глава республики (президент) является главой правительства, он свободен в подборе членов правительства, но делает это по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти. Последний вправе выразить недоверие всему составу правительства либо отдельным его членам.

Председатель Правительства (премьер-министр) может быть отправлен в отставку главой республики или путем

вотума недоверия в органе законодательной власти. В свою очередь, глава республики вправе досрочно распустить законодательный (представительный) орган, а последний может инициировать отставку главы республики.

На основе изложенного следует признать, что республиканская форма правления в республиках в составе Российской Федерации имеет свою специфику. Она обладает чертами, свойственными как президентской (или полупрезидентской), так и парламентской республики. Однако подобная характеристика является недостаточной, поскольку речь идет о форме правления не отдельно взятого государства, а государства в составе Федерации. В этой связи следует обратить внимание на особенности государственного правления с точки зрения сбалансированности государственной власти по вертикали в федеративной системе в целом, с одной стороны, и в субъекте РФ, по горизонтали с другой стороны.