Раздел. 3.Региональные источники конституционного (уставного) права.

 

1. Нормативные акты субъектов РФ (Конституции, Уставы; акты референдума; постановления законодательных органов; акты высших исполнительных органов; акты иных исполнительных органов.)

2. Договоры субъектов РФ

3. Акты избирательных комиссий субъектов РФ

4. Решения конституционных уставных судов субъектов РФ

5. Обычаи

Раздел 4.Конституция (устав) субъекта РФ.

4.1. Понятие конституции (устава).

Конституция (устав) субъекта РФ является нормативным право-вым актом. От всех других юридических актов конституцию (устав) отличают следующие черты:

1) учредительный характер. Учредительный характер конститу-ционных (уставных) положений определяется Конституцией РФ.

Характеристика конституции (устава) как учредительного право-вого акта основана на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П. В указан-ном постановлении определяется особая правовая природа и особая роль конституции (устава) субъекта РФ, как исходного общерегуля-тивного акта в структуре права.

Особая правовая природа и роль конституционных (уставных) положений заключается в их прямой нормативной связи с Конститу-цией РФ. Непосредственная нормативная связь Конституции РФ и конституций (уставов) определяет, как отмечается в указанном поста-новлении, учредительный характер конституционных (уставных) положений. Признание учредительной силы конституции (устава) как учредительного акта порождает юридические последствия.

В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что выявление не соответствия конституции (устава) субъекта РФ феде-ральным законам без установления соответствия последних Конститу-ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) утратившей юридическую силу (п.4 Постановле-ния Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П).

Поэтому в том случае, когда встает вопрос о соответствии поло-жений конституции (устава) субъекта РФ федеральному закону, необходимо прежде всего решить вопрос о соответствии данного федерального закона Конституции РФ. Без решения последнего вопроса суды не вправе выносить решения о признании положений конституции (устава) не соответствующими федеральному закону.

Учредительный характер конституции (устава) выражается в особом субъекте ее (его) принятия и в особом предмете регулирования;

2) субъект принятия. Конституция (устав) субъекта РФ прини-мается законодательным (представительным) органом государственной власти (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…").

Конституция республики может приниматься в ином порядке, ес-ли такой порядок предусмотрен самой конституцией.

Во многих республиках в составе Российской Федерации уста-навливается право принятия конституции непосредственно народом на референдуме.

Кроме того, согласно конституциям ряда республик право приня-тия конституции народом может передаваться специальному консти-туционному органу. Этот орган принимает конституцию республики от имени (или именем) народа (подробнее об этом в п.4.3);

3) особый предмет конституционного (уставного) регулирования. В отличие от иных региональных правовых актов предмет регулирования конституции (устава) охватывает все общественные отношения, регулирование которых осуществляется субъектом РФ.

Эти отношения конституция (устав) регулирует, прежде всего, путем закрепления в соответствии с Конституцией РФ базовых поло-жений, определяющих статус субъекта РФ. Данные положения опре-деляют основы организации государственной власти в субъекте РФ, основы законодательной и иной правотворческой деятельности по во-просам исключительного ведения субъекта РФ (п.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.).

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ являются наряду с федеральными законами основой регионального законодательства, не подрывая верховенства федеральных законов.

Наряду с базовым регулированием конституция (устав) осу-ществляет детальное правовое регулирование наиболее важных отно-шений (например, детально определяется ряд элементов статуса органов государственной власти субъекта РФ).

Производными от названных черт конституции (устава) являются ее юридические свойства. К основным юридическим свойствам кон-ституции (устава) относятся:

– высшая юридическая сила. Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ. Такой силой обладает любое

положение конституции (устава) субъекта РФ.

Данное юридическое свойство означает то, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ не должны противоречить конституции (уставу), а органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию (устав);

– особая охрана и защита. Охрану и защиту конституции (устава) осуществляют федеральные и региональные органы государственной власти.

Важную роль в охране и защите конституции (устава) играет Конституционный Суд РФ. При проверке основополагающим крите-рием является соответствие конституции (устава) Конституции РФ. Разрешение этого вопроса влечет необходимость специальных проце-дур конституционного судопроизводства.

Так, предусматривается особый порядок судебной проверки кон-ституции (устава) по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Будучи основанным на конституционных нор-мах, порядок судебной проверки непосредственно затрагивает конституционный статус субъектов РФ.

В этой связи следует подчеркнуть, что согласно № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела о соответствии конституции (устава) субъекта РФ Конституции РФ разрешаются Кон-ституционным Судом РФ на его заседаниях только с проведением слушаний. В то же время другие дела, в том числе о соответствии Кон-ституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законов субъекта РФ, мо-гут разрешаться Конституционным Судом РФ на его заседаниях без проведения слушаний (ч. 1 ст.47.1).

Наряду с Конституционным Судом РФ охрана и защита консти-туции (устава) осуществляется конституционным (уставным) судом субъекта РФ в соответствии с № 1-ФКЗ "О судебной системе Россий-ской Федерации". Субъект РФ вправе устанавливать согласно указан-ному федеральному конституционному закону специальный порядок проверки принимаемых субъектом РФ правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу).

Кроме того, конституции республик в составе РФ и многие уста-вы субъектов РФ предусматривают, что высшие должностные лица яв-ляются гарантами конституции (устава). Указанные лица вправе при-останавливать действие актов исполнительных органов власти субъектов РФ в случае их противоречия конституции (уставу), инициировать процедуру разрешения дел в суде о соответствии конституции (уставу) нормативных актов;

– в-третьих, особый порядок принятия, изменения (внесения по-правок) и отмены конституции (устава). Принятие, изменение, в том числе внесение поправок, и отмена конституции (устава) является ис-ключительным правом субъектов РФ. Вмешательство федерального законодателя в принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ не допускается (подробнее об этом см. п.4.3).

 

4.2. Форма конституции (устава).

Следует различать внешнюю и внутреннюю форму конституции (устава).

По внешней форме конституция (устав) субъекта РФ представляет собой единый писанный правовой акт высшей юридической силы. Конституция (устав) – это кодифицированный акт, который официально провозглашен в качестве основополагающего в системе региональных источников права.

Внутренняя форма конституции (устава) определяет устройство ее (его) содержания – структуру. В субъектах РФ приняты различные по структуре конституции (уставы). Однако всем им присущи некото-рые общие характеристики. Конституции (уставы) включают, как правило, три составные части: 1) преамбулу, 2) основной текст и 3) заключительные (переходные) положения.

Преамбула конституции (устава) – это небольшая вступительная часть, в которой торжественно провозглашается принятие конституции (устава), закрепляются ее (его) цели и задачи.

Наряду с этим в преамбулах определяется субъект, принимавший конституцию (устав).

Например, в преамбуле Конституции Республики Дагестан закрепляется: "Мы многонациональный дагестанский народ… принимаем

настоящую Конституцию…", в преамбуле Устава Пермского края ука-зывается: "Законодательное Собрание Пермского края, выражая волю и интересы населения Пермского края, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности…, принимает… настоящий Устав в качестве учредительного нормативного правого акта…".

Основной текст конституции (устава) включает, по общему пра-вилу, разделы, которые делятся на главы, а главы – на статьи. Во мно-гих конституциях (уставах) разделы не выделяются. Основной струк-турной частью в них выступают главы. В то же время не имеет разде-лов и глав Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия.

В случае выделения разделов, главы включаются в один из разделов конституции (устава). Конституция Республики Алтай включает семь разделов, разбитых на XIX глав, а Конституция Республики Северная Осетия-Алания – один раздел, объединяющий десять глав.

В конституциях и в большинстве уставов субъектов РФ закреп-ляются в качестве первой главы основы конституционного (государ-ственного или общественного) строя. В конституциях и в некоторых уставах субъектов РФ глава первая именуется также как общие поло-жения. Далее в конституциях субъектов РФ и в некоторых уставах следует глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. В других учредительных актах глава о правах и свободах занимает первое место (Курская, Воронежская области).

В последующих главах закрепляются: 1) территориальное устройство; 2) организация государственной власти; 3) предметы ве-дения и полномочия субъектов РФ; 4) основы местного самоуправле-ния и другие.

Некоторые конституции (уставы) имеют главы, не типичные для большинства учредительных актов. Например, в Уставе Приморского края есть глава "Избирательная система", в Уставе Саратовской области – "Финансы области", "Социальная сфера", "Обеспечение порядка и безопасности", в Конституции Республики Саха (Якутия) – "Внешние связи", "Экономическая основа".

Заключительные (переходные) положения определяют сроки вступления конституции (устава) в силу, порядок смены и реорганиза-ции органов государственной власти, особенности их действия до сформирования новых институтов и др. Эти положения включаются в последний раздел (или главу) конституции (устава).

 

4.3. Принятие, изменение и отмена конституции (устава).

Порядок принятия учредительных актов определяется в зависи-мости от того, имеет место принятие конституции или устава.

Конституция республики принимается законодательным (пред-ставительным) органом государственной власти, если иное не уста-новлено конституцией (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…").

Конституция республики, как уже отмечалось, может быть принята референдумом республики, специально учреждаемым органом, а также смешанным способом (специальным органом и законодательным органом государственной власти).

Принятие конституции на референдуме предусматривают кон-ституции республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Чеч-ня. В других республиках конституции принимаются законодательными (представительными) органами. В то же время не определяется способ принятия конституции в республиках Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Мордовия.

Уставы краев, областей, городов федерального значения, авто-номной области и автономных округов принимаются только законода-тельным (представительным) органом государственной власти соот-ветствующего субъекта РФ (ч.2 ст.66 Конституции РФ, п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ).

В тех случаях, когда конституция (устав) принимается органом законодательной власти субъекта РФ, данный вопрос решается боль-шинством, не менее двух третей голосов от установленного числа

депутатов (ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).

Изменение конституции (устава) производится путем внесения поправок большинством не менее двух третей голосов от установлен-ного числа депутатов (п."а" ч.1 ст.5 и ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).

Приведенная норма федерального закона является императивной для принятия поправок к уставу субъекта РФ. В то же время для вне-сения поправок в конституцию республики эта норма федерального закона рассматривается как диспозитивная.

Поэтому не может быть признано правомерным принятие попра-вок к уставу субъекта РФ непосредственно гражданами (или иным способом, например, специальным органом) без их предварительного либо последующего утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти.

В то же время допускается решение вопроса о поправках к кон-ституции республики на референдуме, если это предусмотрено кон-ституцией соответствующей республики.

Конституции республик в составе Российской Федерации уста-навливают возможность изменения их текста. Однако ряд конституци-онных положений не может изменяться в рамках обычной процедуры.

Например, в Конституции Республики Дагестан установлено, что в случае, если будет инициировано предложение о пересмотре поло-жений, содержащихся в главах, закрепляющих основы конституцион-ного строя, основы правового статуса человека и гражданина, порядок изменения конституции, то созывается специально учреждаемый орган – Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание призвано в указанном случае под-твердить неизменность действующей конституции, либо разработать проект новой конституции. Если будет разработан проект новой кон-ституции, то он должен быть принят Конституционным Собранием или вынесен на референдум.

В усложненном порядке изменяется глава 1 "Основы конститу-ционного строя" и глава 16 Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва. Принятие поправок к этим главам осуществляется референдумом.

В Уставе Московской области установлено, что положения раз-делов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об измене-ниях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой. Наряду с этим в данном Уставе закрепляется положение, согласно которому по-ложения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Согласно Уставу Смоленской области изменение ст.5, 12, 15, определяющей основы устройства области, означает пересмотр действующего и принятие нового Устава.

Императивный характер нормы № 184-ФЗ, закрепляющей поря-док внесения поправок к уставу субъекта РФ, не означает то, что уста-вами и законами субъекта РФ не могут устанавливаться дополнитель-ные условия.

Так, некоторые уставы, предусматривая возможность принятия поправок двумя третями голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа, допускают проведение:

а) открытого обсуждения поправок в средствах массовой инфор-мации (Нижегородская, Самарская области);

б) консультативного референдума (Приморский край, Волгоград-ская и Орловская области);

в) референдума по вопросу изменения устава (Свердловская,

Ленинградская области);

г) предварительное одобрение поправок и предложений не менее чем 2/3 выборных представительных органов местного самоуправле-ния.

Наряду с этим следует признать конституционными положения уставов, предусматривающие особый порядок изменения основопола-гающих уставных норм, который означает пересмотр устава и влечет принятие нового устава. Пересмотр устава следует рассматривать не как поправки к уставу, а как его "ревизию", связанную с прекращением действия устава в целом. По сути, такие изменения являются отмени-тельными.

Одной из форм изменения конституции (устава) является при-остановление действия отдельных ее (его) положений. Так, в Респуб-лике Татарстан Законом РФ от 14 марта 2005 г. № 55-3РТ приоста-новлено действие положений Конституции Республики, регулирую-щих выборы Президента Республики Татарстан.

Институт приостановления действия отдельных положений кон-ституции (устава) субъекта РФ не известен конституционно-правовой практике России, осуществляемой на правовом "поле" Конституции РФ 1993 г. Поэтому следует признать, что в Республике Татарстан со-здан конституционно-правовой прецедент, который может оказать влияние на учредительную и законодательную деятельность в других субъектах РФ.

Отмена действия конституции (устава) субъекта РФ. По общему правилу конституция (устав) прекращают действие с момента принятия новой конституции (устава).