Основные теории местного самоуправления

В российской и зарубежной юридической науке нет одно­значного понимания местного самоуправления. Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, возникшая в Бель­гии и Франции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть общественной тео­рии сводилась к противопоставлению местного общества госу­дарству, общественных интересов — политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственны­ми делами.

В рамках данной теории выделяют два основных направле­ния. Первым является теория свободной (естественной) общины. Ее основными разработчиками были Г. Гербе, О. Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер.

Основные положения данной теории сводятся к следующему:

- община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не созда­ет общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость об­щины, создатели теории использовали историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов;

- право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община являет­ся первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно ува­жать свободу общинного самоуправления;

- местное самоуправление понимается как управление собственны­ми делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что переда­ются ей государством;

- согласно теории органы местного самоуправления являются него­сударственными органами; государственные органы не имеют права вме­шиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Суть теории свободной (естественной) общины заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; общины в качестве субъектов принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины. Исходя из этого создатели теории свободной (естественной) общинывыделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х годов XIXв. Однако, идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Приводимые создателями теории аргументы в пользу естественного харак­тера местного самоуправления не способны были объяснить и обосновать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся еди­ниц (департаментов, регионов и др.), установленных государством. Поэто­му во второй половине XIX в. появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины. Основания такого противопоставления приводились иные:

- общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собст­венными делами;

- государство и самоуправление рассматривались как два непересе­кающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общена­циональные интересы, с одной стороны, и местные — с другой. В противо­поставлении общественных и государственных интересов заключается ос­нование для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего как выражение свобод в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

- суть теории — в отстаивании права местных учреждений зани­маться местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства;

- одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нрав­ственно необходимо. Другие — Р. Моль, А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков — не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятель­ного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяй­ственный характер коммунальной деятельности.

Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно назвать В. Н. Лешкова. Он обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от госу­дарства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов, и обратил внимание на разную при­роду власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной[13].

А. И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компе­тенции между органами самоуправления и государственными органами и ограничивал активность самоуправляющихся еди­ниц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими во­просами, целиком предоставив это государству, а обязаны были ведать только местными пользами и нуждами[14].

Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной сто­роны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся об­щин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала са­моуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.

Вскоре появилась государственная тео­рия самоуправления, основные положения которой были сфор­мулированы выдающимися немецкими учеными XIX в. Рудоль­фом Гнейстом и Лоренцем Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных по­ложений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

Согласно данной теории:

- местное самоуправление представляет собой, прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупно­сти с общим организмом всего государственного управления, в состав ко­торого оно входит как часть единого целого»;

-местные органы наделяются своими полномочиями государст­вом. Местные данные полномочия имеют своим источником государствен­ную власть;

- категорическое противопоставление государства и местного само­управления лишено смысла;

- местное самоуправление — часть государства, одна из форм орга­низации местного государственного управления. Всякое управление пуб­личного характера есть дело государственное;

- «государственная теория самоуправления, — пишет Н.М. Коркунов, — видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государ­ственного управления.

Однако в отличие от центрального государственно­го управления местное самоуправление осуществляется не государствен­ными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекают­ся на службу государственными интересами и целями.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управ­ления и полностью подчинено ему. Всякое управление публич­ного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного само­управления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным ин­тересам и целям. Н. И. Лазаревский определял местное само­управление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечи­вается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента и органов самоуправления[15].

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX — начала XXв. по мере развития процессов урбанизации и индустриализа­ции снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Частными проявлениями государственной теории можно считать поли­тическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некото­рыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу само­стоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного само­управления только в особенностях их формирования и возможности замеще­ния отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного ап­парата, так как, помимо осуществления функций государствен­ного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц[16].

Политическая теория видела основу самоуправления в сово­купности юридических гарантий, обеспечивающих самостоя­тельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессио­налам и бюрократам — выборных местного населения[17]. Выбор­ность в местном самоуправлении трактовалась как один из спо­собов достижения самостоятельности его органов.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направлен­ная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жиз­ни (требования наделения городской и сельской общин правами более ши­рокой автономии, увеличения представительства населения в органах, ме­стного самоуправления).

Промежуточное место по отношению к общественной и государственной теориям, занимала дуалистическая теория местного самоуправления. Согласно теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации и, с другой — быть в известной степени независи­мыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного само­управления, пытались, таким образом взять лучшее из государ­ственной и общественной теорий местного самоуправления.

Теория со­циального обслуживания, которая делает упор на осуществление муни­ципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию меж­ду местным самоуправлением и государственным управлением, сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий ор­ганам местного самоуправления самостоятельность по отношению к госу­дарственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо госу­дарственной, либо общественной теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными пре­пятствиями для своего осуществления.

Контрольные вопросы:

1) Что означает термин «му­ниципалитет»? Закон 45 г. н.э. о муниципиях.

2) Особенности коммунального самоуправления в европейских странах (Франция, Германия, Англия).

Задание для самостоятельной работы

Составьте сравнительную таблицу «Современные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная коммунальная».