Понятие местного самоуправления

Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий.

Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г., которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, дей­ствуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в Российской Федера­ции — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такая деятельность характеризуется следующими признаками:

а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в ка­честве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;

б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации мест­ного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность насе­ления в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции пре­имущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на су­дебную защиту местного самоуправления;

в) самостоятельная, когда местное самоуправление не нахо­дится в иерархических связях с какими-либо структурами, сооб­разует свою деятельность при принятии решений только с зако­ном, гарантировано от вмешательства извне;

г) под свою ответственность, что означает троякую ответст­венность местного самоуправления — перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;

д) осуществляется двояким образом. Во-первых, путем прямого волеизъявления; во-вторых, деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения;

е) исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

ж) учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно.

Конституцией Российской Федерации установлены и гаран­тии местного самоуправления. К ним, в частности, относятся:

— право населения самостоятельно определять структуру ор­ганов местного самоуправления;

— обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное само­управление;

— право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утвер­ждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные нало­ги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и ре­шать иные вопросы местного значения;

— право органов местного самоуправления на получение не­обходимых материальных и финансовых средств при наделении их законом отдельными государственными полномочиями;

— право местного самоуправления на судебную защиту;

— право на компенсацию дополнительных расходов, возни­кающих в результате решений, принятых органами государствен­ной власти.

Конституционные гарантии местного самоуправления полу­чили развитие в федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления.

В соответствии ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Вместе с тем местное самоуправление — это уровень публичной власти в РФ.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государствен­ной власти. Это положение означает также и следующее:

— органы местного самоуправления не могут быть преобра­зованы в органы государственной власти, а осуществление мест­ного самоуправления органами государственной власти и государ­ственными должностными лицами не допускается;

— создавая органы государственной власти, субъект Федера­ции не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной незави­симости органов местного самоуправления от органов государст­венной власти. Деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нор­мативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления пере­данных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения.,

Сущность местного самоуправления обуславливает его многоаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в РФ и в этом качестве – одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы и политической организации российского общества; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности; в-четвертых, местное самоуправление является одним из видов социаль­ного управления.

Этим обусловлено богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя.

Местному самоуправлению как основе конституционного строя присущи следующие черты:

-Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет в качестве важнейших принци­пов демократического управления, прежде всего народовластие, разделение властей, а также местное самоуправление;

-Конституция Российской Федерации гарантирует организацион­ную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции);

—закрепление местного самоуправления в качестве основы консти­туционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэто­му Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению мест­ного самоуправления. Основываясь на положениях Конституций Россий­ской Федерации, определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Рос­сийской Федерации и органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации в области местного самоуправления.

б) права населения на самостоятельное решение вопросов мест­ного значения.

Местному самоуправлению в качестве права населения на самостоя­тельное решение вопросов местного значения присущи следующие черты:

- статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении опреде­ляет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Но вместе с тем Европейская хартия устанавливает, что «это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления»;

- российское законодательство признает основным субъектом пра­ва на самоуправление население муниципальных образований. Консти­туция Российской Федерации исходит из того, что право местного само­управления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъ­явления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Признается право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население город­ского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право население может реализовать путем создания самостоятельного му­ниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление;

- право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации;

- право населения на местное самоуправление обеспечивается пра­вом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление мест­ного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гра­ждане имеют:

а) равные права на осуществление местного самоуправления как непо­средственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям;

б) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

в) право равного доступа к муниципальной службе;

г) право обращаться в органы местного самоуправления и к должност­ным лицам местного самоуправления;

д) участвовать в управлении объектами муниципальной собственности;

е) влиять на определение территории муниципального образования и т.п. Конкретные формы проявления этих и других элементов права на осуществление местного самоуправления могут быть раскрыты лишь при­менительно к конкретным институтам местного самоуправления, они как бы «растворяются» во всей системе местного самоуправления;

в) формы народовластия.

Местному самоуправлению в качестве формы народовластия присущи следующие черты:

- согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное са­моуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти;

- местное самоуправление имеет особый субъект, которым являет­ся население, граждане. Учитывая, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городских и сельских поселений, городского округа, муниципального района), особым субъектом местного самоуправления является насе­ление муниципального образования. Население муниципального образова­ния осуществляет местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления;

- местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа;

- местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

- одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, — само­стоятельность. Самостоятельность местного самоуправления гарантирует­ся государством (ст. 12 Конституции). Это находит свое отражение, в част­ности, в организационной обособленности местного самоуправления. Важной гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы;

- собственная ответственность муниципальных образований. Осу­ществление муниципальной деятельности в интересах населения обеспе­чивается различными формами контроля со стороны населения за органа­ми и должностными лицами местного самоуправления и их ответственно­стью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответ­ственности органов местного самоуправления и должностных лиц местно­го самоуправления перед населением определяются уставами муниципаль­ных образований. Основанием ответственности перед населением являет­ся утрата доверия населения. Предусмотрена ответственность органов ме­стного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления пе­ред государством.

г) элемента гражданского общества.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве элемента гражданского общества. Данное утверждение вытекает из того, что:

- в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность;

- органы местного самоуправления действуют не от имени государства;

- вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития территорий;

- материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;

- органы местного самоуправления обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы;

- у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Характеристики гражданского общества наилучшим образом сопрягаются с выявленной выше сущно­стью местного самоуправления как единства власти и свободы. Именно по­этому становление гражданского общества в России потребовало развития местного самоуправления. Будучи институтом гражданского общества, ме­стное самоуправление является одновременно и своеобразной «формой реализации гражданского общества». Без развития местного самоуправле­ния невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свобод и прав личности.

д) специфического вида социального управления

Местное самоуправление как вид социального управления имеет следующие признаки:

- это деятельность носит негосударственный характер. Управляющей стороной выступает орган местного самоуправления, формируемый населением;

- грани между субъектом и объектом деятельности подвижны и относительны, т.е. субъект и объект управления могут тем самым в разных отношениях как бы меняться местами. Субъектом системы местного самоуправления является население, объектом – также само население;

- в своем содержании управленческая деятельность местного самоуправления характеризуется основной функцией - это направления муниципальной деятельности.

Местное самоуправление отличается от государственного управления следующими признаками.

1). Местное самоуправление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению населением самостоятельно и под свою ответственность публичной власти, которая отличается от государственного управления по форме методам и содержанию.

2). Местное самоуправление наряду с правоприменительной деятельностью осуществляет и местное правотворчество.

3).Местное самоуправление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также реализации прав граждан на местное самоуправление. Оно осуществляется на определенной территории.

4).Местное самоуправление – это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на определенных объективных закономерностях. В процессе местного самоуправления решаются местные задачи и обеспечиваются как интересы отдельной местности, так и интересы государства, а также конституционные права и свободы граждан.

5).Местное самоуправление осуществляется специальными органами. Так в соответствии со ст. 34 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотрены уставом местного муниципального образования. Действуя по поручению и от имени населения, эти органы не входят в систему государственной власти, наделяются полномочиями властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них уставом муниципального образования.

6).Местное самоуправление отвечает принципу законности, т.е. деятельность её органов, основывается на положениях и требованиях уставом муниципального образования, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законодательным актам субъектов РФ.

7). Местное самоуправление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма.

8). Местное самоуправление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами местного самоуправления так называемого «принуждающего» управления.