Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое по­ложение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная ре­форма, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а по­ставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Городовое положение представляет собой правовой документ, в кото­ром использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теорети­ческих соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддерж­ки в самих городах.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления. Статья 2 Городового положения 1785 г. устанавливает, что городу при­надлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ве­тряные мельницы.

Принятие Городового положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового положения прямо зафикси­рована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоде­лия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражда­нам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей. Отдавая приоритет развитию производства и различного рода про­мыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок созда­ния всех без исключения производств, приносящих людям пользу: «Ме­щанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах соб­ственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Во­просам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производст­венных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по ви­дам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Упра­вы и цехи формировались на основе экономического интереса по опреде­ленным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит: «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производ­ственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления согласно Городовому положению приобретают более совершенный, структуриро­ванный характер. Так, в соответствии с Городовым положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные уп­равы - свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления избира­лись городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполни­тельную власть представлял Городской магистрат, выполнявший реше­ния городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - го­родская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы предста­вительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каж­дая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей город­ской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались город­ским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести вы­боры в общую городскую Думу, в которых принимали участие все пере­численные группы населения, сходы, собрания горожан, а также от­дельных профессиональных цехов и ремесленных управ.

Управы избирали сроком на один год своих управных старшин и старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ре­месленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Гла­ву, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должност­ных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское само­управление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового положе­ния 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов вели­кой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое положение, которое внесло коррективы в избирательное право

Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 ян­варя 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях. В течение 1865-1876 гг. земские учреждения были введе­ны в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.

В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач ре­формы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соответ­ствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.

Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:

- стремление улучшить местное хозяйственное управление;

- дать выход «свободным стремлениям общества», то есть единодуш­ному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты.

Во-первых, всесословный характер земства. По Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» всем слоям насе­ления предоставлялось право участвовать в управлении. Но суще­ственными ограничениями были имущественный ценз, ценз оседлости, возрастной ценз, и, наконец, были введены многосту­пенчатые выборы для крестьян.

Во-вторых, функционирование земских учреждений вне сис­темы государственных органов. Служба в земских органах отно­силась к общественным обязанностям, работники земских управ не считались государственными служащими и не получали де­нежное вознаграждение за свой труд из государственного бюдже­та. Таким образом, и административно, и финансово земские ор­ганы были отделены от государственных.

В-третьих, земская система существовала только на двух ад­министративных уровнях — уездном и губернском. Действитель­но, земство не имело своих структур ни на высшем уровне власти (так как царское правительство опасалось чрезмерного влияния земств), ни на низшем уровне (в волости была еще крепка сель­ская община). Отсутствие высших и низших структур подчеркивало чисто местный масштаб деятельности земств. Опыт построения двухуровневой системы в земской модели местного самоуправления учитывался и при разработке нового Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», также предусматривающе­го двухуровневую модель (на уровне муниципальных районов и сельских поселений).

В-четвертых, земские органы обладали широкой компетенци­ей при решении местных проблем. Например, за ними закрепля­лись следующие полномочия: заведование имуществом и финан­совыми средствами земства; устройство и содержание зданий и путей сообщения; социальная помощь, в том числе и преодоле­ние нищенства; поддержка церквей; содействие развитию мест­ной торговли, развитие местной промышленности, развитие поч­товой службы, управление делами взаимного земского страхова­ния, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т.п. Особенно известны достижения земств, в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.

В-пятых, наличие у земских органов прочной финансово-экономической базы, которая позволяла реализовывать столь ши­рокие полномочия. И губернские, и уездные земские органы имели свой бюджет, источниками которого были и местные нало­ги и сборы, и частные пожертвования, и помощь царского прави­тельства, и прибыли от торгово-промышленной деятельности земств.

В-шестых, для системы земских органов была характерна четкая правовая регламентация. В систему земских учреждений входили следующие органы:

1) губернские и уездные избирательные съезды, которые со­бирались раз в три года;

2) губернские и уездные земские собрания, которые собира­лись ежегодно и выполняли функции распорядительного органа;

3) губернские и уездные земские управы, которые действова­ли на постоянной основе и являлись исполнительными органами.

Все земские органы пользовались правами юридического ли­ца, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договора, вступали в перегово­ры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответ­чиками на суде и т.п.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправ­ления достаточно много внимания уделяется земствам, выделяют­ся их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время ка­нонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и ши­рота полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здра­воохранения, создана уникальная земская статистика, благоуст­раивались городские и сельские поселения.

Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с об­щественным землевладением, и дел общественного благоустройства и об­щественного хозяйства.

К числу дел первой категории, были отнесены: принятие в общество но­вых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель; окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; де­ла по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содер­жание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточ­ных вод и канав на общественных землях.

Ко второй категории дел относились исключение из обществ пороч­ных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиро­тами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, при­зрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; при­нятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содер­жание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и уве­ченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учрежде­ние сельских банков.

Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по органи­зации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добро­вольных складок и употребление мирских капиталов.

К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнитель­но-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнительного ор­гана, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.

В отдельных случаях сельский староста осуществлял административ­ные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подве­домственных лиц аресту до 7 дней. Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода полно­мочия были более объемны, чем у старосты.

Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.

* * *

Подведем итоги развития местного самоуправления до 1917 года[19].

На протяжении тысячелетней истории российского государства в силу особенностей развития общества система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся струк­туры местного самоуправления практически не отражали интере­сы населения, часто являясь тормозом для общего развития.

Более отчетливо контуры местного самоуправ­ления проявили себя позднее, в частности с принятием христиан­ства на Руси (988 г.) расширился круг субъектов местного само­управления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода игра­ет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных поли­тических центров.

Существенные изменения в сложившуюся сис­тему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, раз­рушившее представительную власть — саму основу, объединяв­шую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты по­пытки установления зависимости местных органов от централь­ной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы мест­ного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то, что были проведе­ны мероприятия, способствующие развитию местного самоуправ­ления (например, за каждым городом закреплялось право само­стоятельно распоряжаться городской землей, управление общи­нами было передано самим общинам), были приняты и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I было создание целостного государства с достаточно эф­фективной системой управления, отвечающей требованиям поли­тической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Имен­но в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель просуществовала в России больше полувека с 1864 по 1918 г. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов:

1) первый период связан с созданием земской модели местного самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II привели к децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления в России. Осо­бую роль в данном процессе сыграло Положение «О губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Таким образом, в России с 1864 г. на мест­ном уровне начали действовать отдельно органы государственной власти и органы местного самоуправления, что напоминает современную ситуацию;

2) второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения;

3) для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Ка­тализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и ре­волюционной ситуации. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управ­ления местным хозяйством;

4) последний период в истории земств связан с их ликвида­цией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти — двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основ­ном земские деятели, — закончился победой Советов. Сразу по­сле победы вооруженного восстания в Петрограде начался про­цесс ликвидации земских учреждений, который в целом завер­шился только летом 1918 г.