Глава 6. Общие принципы организации местного самоуправления

 

В соответствии с общим значением термина "принцип" в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность.

В целом законодательство и практика позволяют выделить следующие общие принципы организации местного самоуправления:

1) организация местного самоуправления в интересах населения;

2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;

3) многообразие организационных форм местного самоуправления;

4) гласность местного самоуправления;

5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;

6) государственная гарантированность местного самоуправления. Рассмотрим эти принципы подробнее.

 

Организация местного самоуправления в интересах населения

 

Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.

Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления. Если по общему правилу Федерального закона 2003 г. статусом сельского поселения как вида муниципального образования наделяется населенный пункт с численностью населения более тысячи человек (ч. 6 ст. 11), то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи человек (ч. 8 ст. 11).

Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах населения устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административного центра поселения и вернуться обратно. Границы и размеры муниципального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного центра района и вернуться домой.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. В ст. 12 и 13 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления.

Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интересов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципальном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличением в Федеральном законе 2003 г. способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осуществлении местного самоуправления - местные референдумы, муниципальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др. Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализации контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования.

На повышение роли принципа учета интересов населения направлено установление института публичных слушаний. Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы - особенно проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального образования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразования муниципальной единицы.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом. Федеральный закон 2003 г. предусматривает непосредственное участие населения в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, особенно для вновь образованных муниципальных образований.

Важное значение для общего учета интересов населения, равно как и для удовлетворения личной заинтересованности жителей в местных решениях, имеет практика формирования различных общественных, совещательных, рекомендательных, консультативных советов, комитетов и комиссий при органах местного самоуправления. Опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности. Кроме того, в названных общественных органах зачастую могут быть представлены интересы наименее защищенных слоев населения (советы ветеранов, комитеты молодежи и др.).

 

Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью

 

В предшествующей главе уже говорилось о том, что одним из элементов государственной политики по отношению к местному самоуправлению в Российской Федерации является учет самостоятельности местного самоуправления. Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне. Не повторяясь, отметим, что в гл. 8 "Местное самоуправление" Конституции РФ, состоящей из четырех статей, три статьи содержат термин "самостоятельное" и производные от него слова: в ст. 130 говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятельности местного самоуправления, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.

Частично эта проблема затрагивалась в учебнике при рассмотрении взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, а также основ государственной политики, адресованной к местному самоуправлению. Не повторяясь, отметим, что наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом; зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности местных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задумки о самоуправлении населения в самоуправство местных чиновников.

Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности местного самоуправления, который выявляем при применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность местного самоуправления не имеет ничего общего с муниципальной демократией.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами высказывалась озабоченность по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.

Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности местного самоуправления можно сформулировать в нескольких тезисах.

Во-первых, объем самостоятельности местного самоуправления должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Таким образом, самостоятельность местного самоуправления должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов ведения и быть достаточной для выполнения этих полномочий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм местного самоуправления может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства - исторические, национальные, географические, демографические и т.п.

В определенной мере это положение применимо и к вопросу о способах реализации полномочий местного самоуправления.

В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального образования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от интересов государства, большего по размерам территориального образования, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объединения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: местное самоуправление является неотъемлемым элементом в системе публичной власти России, предполагающем наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.

Что же касается собственно самостоятельности местного самоуправления, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" она присутствует и в формах непосредственной демократии, и в организации местного самоуправления, и в его полномочиях.

Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет противоречить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представительный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования.

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

Муниципальные образования, за исключением внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части собственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Многие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами местного самоуправления и непосредственно жителями муниципального образования самостоятельно.

Что касается взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, общие линии такого взаимодействия известны, о них говорилось в предшествующих главах учебника. Более насущной является другой аспект проблемы - как конкретно строить такое взаимодействие?

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки*(135), то в Федеральном законе 2003 г. механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона трудно решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.

Кроме того, недавно появилась еще одна проблема, непосредственно относящаяся к сфере взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципальному уровню. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" масштабно решает вопросы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации. При этом в Законе используется формулировка: "Полномочия Российской Федерации в области... (следует указание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ". Следовательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномочиями Российской Федерации. Но отсюда возникают вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Федерации передавать соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в ведение или для осуществления, если осуществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государственной власти субъектов РФ?

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.

Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления такого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изм. и доп.). Применительно к местному самоуправлению в соответствии с Правилами налоговые органы с 1 января 2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципального образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами, а также о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (просроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию соответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы местных бюджетов, не только финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муниципальным образованиям), но и финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым органам муниципальных районов - по поселениям). В свою очередь, финансовые органы местных администраций подают в налоговые органы информацию о предоставленных налоговых льготах по категориям налогоплательщиков, а также о территориальном составе муниципальных образований, включая поселения.

На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распространение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.

Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.

Так, в Калужской области в 2002 г. создан Консультативный совет Законодательного Собрания Калужской области и представительных органов местного самоуправления Калужской области. Постановлением Законодательного Собрания от 19 сентября 2002 г. утверждено Положение о совете. Его основная задача - организация взаимодействия Законодательного Собрания с представительными органами местного самоуправления в осуществлении правотворческих, контрольных и иных функций. В состав Консультативного совета входят Председатель Законодательного Собрания области и его заместитель, по одному представителю от постоянных комиссий Законодательного Собрания и по одному депутату от каждого из представительных органов муниципальных образований области.

В этой же области создан еще один консультативный орган - Консультативный совет глав муниципальных образований области, он призван обеспечивать взаимодействие в исполнительно-распорядительной сфере. Положение о совете утверждено постановлением губернатора Калужской области от 16 апреля 2003 г. Основной целью создания совета являются разработка и осуществление общих для области задач социально-экономического развития, координация и взаимодействие исполнительных органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления. Совет готовит предложения и рекомендации по вопросам координации и взаимодействия Правительства области, его департаментов, федеральных служб, расположенных на территории области, с органами местного самоуправления. В состав совета входят губернатор области, его заместители и главы муниципальных образований.

В Архангельской области действует Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований области. Положение о нем утверждено постановлением главы администрации Архангельской области от 11 марта 1998 г. Основные задачи Совета: координация действий органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение сбалансированного учета интересов муниципальных образований при подготовке областных правовых актов; разработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных отношений и механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; подготовка предложений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установлению границ муниципальных образований. Членами Совета являются глава администрации области, его заместители, начальник отдела организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления, а также главы муниципальных образований и председатели представительных органов муниципальных образований.

Взаимодействие исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Карелия обеспечивает Совет Республики (Совет глав местного самоуправления), Положение о котором утверждено Указом главы Республики Карелия от 24 июля 2002 г. Основное назначение Совета: содействие развитию местного самоуправления; урегулирование разногласий между органами государственной власти и муниципальных образований; обсуждение проектов нормативных актов местного самоуправления по вопросам размещения трудовых ресурсов на территории республики, рассмотрении вопросов экономической основы местного самоуправления и др. Членами Совета являются глава Республики Карелия и главы муниципальных образований.

Помимо консультативно-совещательных органов общего назначения в некоторых субъектах РФ образованы органы, призванные заниматься спецификой отдельных уровней местного самоуправления. Так, в Ивановской области особое внимание уделено обеспечению взаимодействия государственных органов с муниципальными образованиями низового уровня. Для этого создано постоянно действующее Совещание глав сельских и поселковых администраций муниципальных образований области. Постановлением Администрации Ивановской области от 16 октября 2002 г. утверждено Положение об этом Совещании. В состав Совещания входят представители населения сел и поселков, назначаемые управлением государственной службы и организационной работы Администрации Ивановской области по представлению глав соответствующих муниципальных образований при наличии согласия губернатора области. Цели и задачи Совещания: содействие реализации программ развития местного самоуправления; решение проблем деятельности сельских и поселковых администраций; изучение, обобщение и распространение опыта их работы.

В некоторых субъектах РФ создаются совещательные органы специально для рассмотрения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, согласно Положению о совете при губернаторе Астраханской области по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления, утвержденному постановлением губернатора от 1 марта 2004 г., названный Совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций губернатору по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти. Он обеспечивает взаимодействие федеральных органов, расположенных на территории области, органов исполнительной власти Астраханской области и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полномочий. Совет участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной сфере. В состав Совета наряду с главами муниципальных образований входят губернатор области, его заместители и руководители подразделений областного Правительства и Думы Астраханской области, включая начальника управления по организационной работе и взаимодействию с органами местного самоуправления аппарата губернатора области и председателя комитета Думы по бюджетно-финансовой и экономической политике.

Конечно, создание совещательных органов является непременным атрибутом взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Дело ведь не в наличии различных советов, а в реальном сотрудничестве этих органов. Такого рода вопросам и посвящены зачастую региональные акты. Так, в постановлении губернатора Амурской области от 2 февраля 2004 г. "О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с потребительской кооперацией Амурской области в вопросах решения социальных проблем сельских жителей" сформулированы рекомендации органам местного самоуправления и предписания органам исполнительной власти области, предусматривающие заключение договоров органами государственной власти, местного самоуправления и предприятиями потребительской кооперации области с целью увеличения рабочих мест для жителей сельской местности, создания магазинов для ветеранов и малообеспеченного населения, предоставления льготных тарифов на электроэнергию для предприятий по переработке сельхозпродукции и т.д.