Раздел VI. Ответственность в местном самоуправлении. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

 

Глава 19. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

 

Понятие ответственности

 

В соответствии со ст. 70 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами". Следовательно, в местном самоуправлении существует ответственность, ее несут органы и должностные лица местного самоуправления перед населением, государством физическими и юридическими лицами. Ответственность наступает в соответствии с федеральными законами.

Но что же такое ответственность?

Ответственность в муниципальном праве, как и сама отрасль, в силу ее комплексности представляет собой весьма сложную категорию. В уголовном или административном праве ответственность наступает в виде лишений личного или экономического характера посредством санкций только в результате виновного противоправного деяния. В муниципальном праве ответственность можно рассматривать более широко.

Используются разные критерии в толковании данной категории. В традиционном плане, если исходить из понимания правовой ответственности как применения санкций за поведение, противоречащее закону, тогда и муниципальную ответственность можно определить как наступление неблагоприятных последствий для субъекта муниципально-правовых отношений в связи с его действиями, нарушающими закон.

Эта так называемая негативная юридическая ответственность. Причем субъект должен быть признан виновным и в отношении него могут применяться санкции различных видов отраслевой ответственности, например уголовное наказание муниципального чиновника, давшего взятку государственному чиновнику за выделение субвенции определенному муниципальному образованию, дисциплинарное взыскание для муниципального служащего и т.д. Но меры ответственности за совершенные действия бывают и сугубо муниципально-правовыми (или конституционно-правовыми), например ответственность депутата представительного органа муниципального образования в виде отзыва или лишения слова на заседании за неисполнение регламента.

Однако в эту схему не укладывается так называемая позитивная юридическая ответственность, которая включает в себя как внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требования норм права, так и ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права за его действия*(147). В этих случаях речь не идет о лишениях в результате применения мер принудительного воздействия за порученное дело, санкций. Скорее это средства воздействия на субъект муниципального права, побуждающие его эффективно применять законодательство, свои права и возможности, т.е. обеспечивающие его ответственное поведение.

Оба названных аспекта юридической ответственности имеют применение в местном самоуправлении и отражаются в регулирующем его законодательстве.

Важность позитивной ответственности зафиксирована в ч. 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г., где местное самоуправление определяется как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Здесь речь не идет о санкциях в отношении населения. Подразумевается элемент самоосознания населением того, что очень многое зависит от него самого. Ничего не будешь делать, наступят неблагоприятные последствия - разбитые дороги, грязные дворы и подъезды, отсутствие связи и пр. И винить придется прежде всего самих себя - о чем надо, не думали, на собрания жителей не являлись, на выборы главы муниципального образования и депутатов не пошли, контроль в отношении выборных лиц не осуществляли, не выступали с инициативой о проведении их отчета об использовании бюджета и деятельности в целом и т.д. Конечно, можно винить соответствующих лиц, ставить вопрос об их отзыве, т.е. о применении мер негативной правовой ответственности. Но негативные последствия стали следствием и собственного поведения населения. Отвечать за это надо перед самим собой, что и отразил Закон в формуле "под свою ответственность".

Следовательно, для местного самоуправления в этом случае существует такая же позитивная ответственность, какая установлена в целом для народа государства. Но если для народа все ограничивается позитивной ответственностью, на уровне местного самоуправления есть свои особенности. А именно: специфика местного самоуправления состоит в том, что самоответственность населения как позитивная юридическая ответственность может дополняться еще и его если не прямой, то косвенной негативной юридической ответственностью за последствия, вызванные не только виновной деятельностью органов местного самоуправления, но и безответственным поведением самого населения.

В частности, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов могут быть отозваны в случае их нецелевого или несвоевременного освоения. Конечно, это будет своеобразным "наказанием" муниципального образования в целом, т.е. не только органов местного самоуправления, но и населения.

Отчасти обоснованным следует считать включение в главу об ответственности Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положений о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, хотя в общем такое участие государственной власти в делах местного самоуправления справедливее было бы принимать за помощь поселению - особенно с учетом п. 1 ч. 1 ст. 75 Закона, где речь идет о государственном управлении муниципальными делами в условиях отсутствия органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией. Однако в замысле законодателя усматривается, что при определенных обстоятельствах изъятие или ограничение права у жителей на местное самоуправление является элементом их ответственности.

Наконец, перерастание самоответственности населения в его своеобразную негативную юридическую ответственность можно видеть и в возможности решением суда признать не имеющим юридической силы решение, принятое на местном референдуме, из-за его противоречия закону. Подобная негативная оценка адресована не только органам местного самоуправления, подготовившим и вынесшим вопрос на местный референдум, но и населению, принявшему незаконное решение.

Широкий подход к вопросу об ответственности в муниципально-правовой сфере предполагает необходимость рассмотреть отношения не только по поводу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Требует ответа и вопрос об обратной ситуации: могут ли быть привлечены в качестве ответчиков перед населением и органами местного самоуправления государство и различные иные субъекты права? Вопрос о возможности ответственности государства ставится исследователями в общем плане, т.е. как позитивной ответственности. В данном смысле, конечно, можно говорить, что государство несет ответственность за развитие местного самоуправления, за выполнение своих обязательств перед ним. Однако реальные претензии обычно предъявляются не к государству, а к органам государственной власти. Например, на практике иногда органы местного самоуправления заявляли судебные претензии к субъектам РФ в связи с невыделением достаточных средств для местных бюджетов и отсюда невозможностью выполнения ими расходных обязательств. Такого рода дела подтверждают справедливость тезиса о наличии позитивной ответственности государства перед местным самоуправлением.

Негативная ответственность иных (помимо государства) субъектов права перед местным самоуправлением в жизни проявляется часто. В ряде случаев это приводит к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности. Например, органы местного самоуправления оспаривают в суде правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в связи с их противоречием законодательству, и положительное решение суда - о признании акта по этой причине недействующим - является выражением негативной ответственности соответствующего органа субъекта РФ. Иные юридические лица, особенно хозяйствующие субъекты, а также физические лица несут перед местным самоуправлением ответственность преимущественно материального характера.

Федеральный закон 2003 г. посвящен ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Обратимся прежде всего к общим исходным положениям, отраженным в ст. 71, 72 и 76 Закона.

Часть 1 ст. 71 "Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением" гласит: "Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом". И далее, в ч. 2 ст. 71, говорится: "Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом".

Одним словом, ответственность перед населением связывается в Законе лишь с отзывом. Конечно, это несколько сужает общее понимание ответственности в муниципальном праве как сочетания позитивной и негативной ответственности. Да и по негативной ответственности тоже возникают некоторые дополнительные вопросы, в частности не допустимы ли иные меры негативной ответственности депутатов и других выборных лиц перед населением. Полностью этого исключать нельзя. Кроме того, в ст. 71 сказано, что основания наступления ответственности определяются уставами муниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. основаниями для отзыва депутата, иного выборного лица местного самоуправления "могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке". Спрашивается: что тогда записывать в устав муниципального образования?

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством по смыслу ст. 72 Федерального закона 2003 г. тоже предполагается как негативная ответственность. В ст. 72 говорится: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий".

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 Закона). Обращение к Гражданскому и Гражданскому процессуальному кодексам РФ, Федеральному закону 2003 г. и другим актам позволяет подтвердить вывод о том, что такая ответственность выражается в праве названных субъектов права, с одной стороны, оспаривать в суде правовые акты местного самоуправления и его органов, с другой стороны, в судебном порядке предъявлять имущественные претензии к органам местного самоуправления и добиваться их удовлетворения.

 

§ 2. Ответственность представительного органа муниципального образования

 

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает ответственность представительного органа местного самоуправления перед населением в связи с утратой доверия населения.

В законах многих субъектов РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований предусматривается возможность голосования по вопросу о недоверии населения представительному органу. Однако такие положения являются двусмысленными и противоречивыми.

Во-первых, согласно приводившейся ранее ст. 70 Закона 2003 г. органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами. Это вообще должно исключить регулирование таких вопросов субъектами РФ.

Во-вторых, если речь идет непосредственно о прекращении полномочий, то по Федеральному закону 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. "а" ч. 8 ст. 12) запрещено на местный референдум выносить вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления. А ведь утрата доверия влечет фактически именно это последствие. И если в законе субъекта РФ и далее в уставе муниципального образования есть нормы, согласно которым по вопросу о недоверии представительному органу проводится голосование, за недоверие подано необходимое число голосов избирателей, то и тогда полномочия органа прекращаются, тем самым правовые нормы закрепляют скрытую форму референдума и нарушают Закон 2002 г.

Если же по результатам голосования по недоверию, даже при наличии необходимого числа голосов в его поддержку, досрочное прекращение полномочий представительного органа не следует, это можно считать его позитивной ответственностью, поводом для аналитической самооценки представительным органом своей деятельности. Однако и здесь не все просто. Оставаясь "при исполнении" своих полномочий, он как бы игнорирует мнение избирателей. При объявлении же представительным органом о самороспуске можно констатировать проявление результата местного референдума как бы в скрытой, косвенной форме, поскольку полномочия прекращаются досрочно. И это все равно можно квалифицировать как нарушение требования Закона 2002 г. о невозможности референдума о досрочном прекращении полномочий муниципального органа.

Таким образом, действующее законодательство не предполагает ответственности представительного органа муниципального образования путем выражения ему недоверия населением.

Гражданский процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с принятием ими незаконных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Другая мера негативной ответственности муниципального представительного органа перед государством установлена Федеральным законом 2003 г. (ст. 73) и является как бы следующим шагом после судебного решения. Это роспуск представительного органа муниципального образования. Роспуск применяется в двух случаях: как последствие принятия незаконных актов; если представительный орган не может организовать свою нормальную деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 73 этого Закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения указанного суда вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Если судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не может собраться на правомочное заседание или уже работающий представительный орган не проводил правомочного заседания в течение трех месяцев подряд, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Эти положения введены в Федеральный закон 2003 г. 18 июня 2007 г. и направлены на стимулирование депутатов к нормальной работе.

Возникает вопрос, на который в приведенной норме нет ответа, а ситуация очень даже возможна в силу российской специфики: пока руководитель исполнительной власти субъекта раскачается и обратится в суд, чтобы констатировать, что представительный орган не собирался на заседания три месяца, пока суд рассмотрит дело, пока руководитель будет в течение трех месяцев готовить и вносить проект закона о роспуске - муниципальный представительный орган возьмет да и соберется на заседание. И тогда неясно, снимается ли этим проблема роспуска или же орган законодательной власти субъекта РФ все равно будет решать вопрос по фактам, имевшим место несколько месяцев назад.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сказанному добавим, что Гражданский процессуальный кодекс РФ в порядке закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами и юридическими лицами (по терминологии Кодекса - организациями) предусматривает для них возможность подачи заявления в суд с целью оспаривания решений, действий (бездействия) органа или должностного лица местного самоуправления. К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Согласно ст. 258 Кодекса суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

 

§ 3. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации

 

Спектр видов возможной юридической ответственности главы муниципального образования, как и главы местной администрации, более широкий, нежели для представительного органа муниципального образования. Каждый из этих глав, являясь должностным лицом местного самоуправления, подпадает под действие Уголовного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решая вопросы муниципальной службы и трудовых отношений с соответствующими работниками, глава муниципального образования, глава администрации не только обладает обширными полномочиями, но и несет соответствующую ответственность, например в связи с незаконным принятием на должность и увольнением с должности работника. Эти аспекты ответственности остаются в рамках соответствующих отраслевых отношений. В данном параграфе более подробно остановимся на ответственности глав муниципального образования и местной администрации в сфере непосредственно муниципально-правовых отношений.

В приводившейся ранее ст. 70 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением. Разумеется, надо отметить, что эта ответственность существует для глав в ее позитивном аспекте, т.е. они должны испытывать чувство ответственности, долга за свою деятельность перед населением. Внутренняя потребность делать добро людям и эффективно руководить территорией может зачастую принести много позитивных результатов. Наряду с этим позитивная ответственность предполагает регулярные встречи глав муниципальных образований и местной администрации с жителями в микрорайонах, дворцах культуры, на предприятиях и в учреждениях. В советские времена такие мероприятия называли отчетами, сегодня - сообщениями и информацией. Однако так или иначе это и сейчас является выражением позитивной ответственности указанных должностных лиц перед населением.

Негативная ответственность перед населением на основе норм законодательства в большей мере возможна для главы муниципального образования, избранного населением непосредственно (в силу требований Закона он одновременно и глава местной администрации). Для такого главы муниципального образования Федеральный закон 2003 г. оставил институт отзыва, об этом институте говорилось в гл. 11 учебника.

Выражение главе недоверия населением и утрата доверия как мера ответственности и основание прекращения полномочий были предусмотрены в прежнем Федеральном законе 1995 г. (ч. 6 ст. 32). Но надо констатировать то же самое, что было сказано ранее применительно к представительному органу, Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такое голосование запрещает. И не случайно на этот счет нет предписаний и в Федеральном законе 2003 г.

Негативная ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, в принципе, идентична.

Как говорилось в предыдущем параграфе, Гражданский процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с принятием ими незаконных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта должностного лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, а также прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 этого Кодекса суд, установив противоречие нормативного правового акта главы закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Следующая мера закреплена в ст. 74 Федерального закона 2003 г. - это отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого глава исполнительной власти субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Соответствующий глава вправе обжаловать акт об отрешении от должности в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сожалению, в законодательстве нет четкого ответа на вопрос, существует ли ответственность глав муниципальных образований и местной администрации перед представительными органами местного самоуправления. Правда, в ч. 5 ст. 36 Федерального закона 2003 г., говорится: "Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования". Ну и что дальше? Не ясно, есть ли позитивная ответственность главы муниципального образования в форме отчета перед представительным органом за свою деятельность или за выполнение территориальных планов, программ, бюджетов. Хотя глава и обязан представить местному собранию депутатов отчет об исполнении бюджета за очередной год, это все же не является отчетом о его собственной деятельности. А в ст. 37 этого Закона, закрепляющей основы статуса главы местной администрации, должность по контракту, законодатель вообще не указал о его подконтрольности и подотчетности перед кем-либо.

В принципе, вполне можно представить в муниципальных правоотношениях негативную ответственность главы муниципального образования, являющегося председателем представительного органа, в виде решения данного органа о досрочном освобождении его от должности, отразить это в уставе муниципального образования в виде общего правила, при необходимости детализировать основания возбуждения соответствующего вопроса. Однако приходится констатировать, что Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ст. 36) об этом варианте ничего не говорит.

Досрочное прекращение полномочий главы местной администрации, пришедшего на должность по контракту, возможно - об этом говорилось в соответствующей главе учебника. Здесь лишь добавим, что такая ответственность будет выглядеть как своеобразное соединение муниципально-правовых и трудовых правоотношений. Напомним, что согласно ст. 37 Закона 2003 г. контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке, в том числе на основании заявления: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; 2) главы исполнительной власти субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.