Система органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления - это важнейший элемент системы местного самоуправления, занимающий особое место в демократической системе общества.

Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, которые наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливается, что структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования; е> глава муниципального образования;

- исполнительно-распорядительный орган муниципального образования — это местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления всех вышеназванных органов обязательно, за исключением случаев, предусмотренных указанным федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования:

- определяется населением или представительным органом муниципального образования. Население определяет структуру органов местного самоуправления на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан);

- закрепляется в уставе муниципального образования.

В уставе муниципального образования определяются:

- порядок формирования;

- полномочия;

- срок полномочий;

- подотчетность;

- подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные организационные вопросы, касающиеся деятельности указанных органов. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления:

- не входят в систему органов государственной власти;

- могут участвовать в осуществлении государственных функций в случае наделения их соответствующими полномочиями.

К общим принципам осуществления местного самоуправления можно отнести следующие принципы:

- демократичность деятельности органов местного самоуправления;

- территориальная организация органов местного самоуправления;

- самостоятельность органов местного самоуправления.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления.

Представительный орган является выборным.

Под представительным органом муниципального образования понимается выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Структура представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования.

К общим элементам структуры представительного органа муниципального образования, присущим, как правило, любым представительным органам, можно отнести следующие:

- руководящее звено

- функционально-отраслевые подразделения - постоянные и временные

комиссии;

- территориальные структуры — депутатские группы;

- рабочий аппарат.

Специфика формирования представительных органов складывается исходя из территориальных принципов местного самоуправления, т. е. в зависимости от того, к какой категории относится муниципальное образование: городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория.

Так, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами:

- из глав поселений, входящих в состав муниципального района; депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства;

- избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района (ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Решение о первом способе формирования представительного органа муниципального района должно быть поддержано в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района.

Вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования не требуют проведения референдумов, опросов населения, публичных обсуждений, их вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие другие органы. Согласно ч. 10 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Основным результатом деятельности представительного органа муниципального образования является принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов местного значения. Такие акты направляются главе муниципального образования для подписания и обнародования; в случае если глава муниципального образования их отклоняет, то они в течение 10 дней возвращаются в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием их отклонения.

После отклонения нормативного правового акта главой муниципального образования он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если все же нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию. Таким образом, видно, что представительный орган муниципального образования имеет весьма широкие полномочия в области местного самоуправления.

Данные полномочия не являются исчерпывающими, они также устанавливаются уставами муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Основными формами деятельности представительного органа местного самоуправления являются:

- заседания — могут быть очередными, внеочередными, открытыми, закрытыми, выездными и т. д.;

- депутатский запрос — требование депутата или группы депутатов представительного органа местного самоуправления, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера (незаконным решениям подконтрольных органов, фактам дезинформации депутата и т. д.);

- депутатские слушания — собрания депутатов с участием представителей СМИ по наиболее спорным вопросам;

- депутатское расследование — сбор информации по факту негативного характера.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

- если судом установлено, что принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в т. ч. не отменил соответствующий нормативный правовой акт в течение 3 месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока;

- в случае если принят закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в следующих случаях:

- принятие указанным органом решения о самороспуске;

- вступление в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- преобразование муниципального образования

В случае если представительный орган муниципального образования досрочно прекратил осуществление своих полномочий:

- полномочия его депутатов досрочно прекращаются;

- проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования в сроки, установленные федеральным законом — если депутаты избраны населением непосредственно.

Глава муниципального образования — это прежде всего должностное лицо местного самоуправления.

Под должностным лицом местного самоуправления следует понимать выборное либо заключившее контракт {трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Под выборным должностным лицом местного самоуправления следует понимать должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и ч. 2 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления:

- избирается — либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию — в случае его избрания на муниципальных выборах;

- исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования — в случае избрания представительным органом муниципального образования;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Данное правило не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

- исполняет полномочия председателем представительного органа муниципального района - в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, а также если представительный орган муниципального района был сформирован путем проведения выборов.

К полномочиям по решению вопросов местного значения главы муниципального образования относят:

- представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; действие без доверенности от имени муниципального образования;

- подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

- издание в пределах своих полномочий правовых актов.

Глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования и в то же время подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает случаи, когда полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно (ч. 6 ст. 36):

- смерть главы муниципального образования;

- отставка по собственному желанию;

- отрешение от должности;

- признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

- вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезд за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- отзыв избирателями; е> установление в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

- досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Согласно ст. 74 Закона об общих принципах организации местного самоуправления глава муниципального образования несет ответственность перед государством и может быть отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Основанием для отрешения от должности главы муниципального образования может быть:

- издание главой муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего:

• Конституции РФ;

• ФКЗ РФ;.

• ФЗ РФ;

• конституции (уставу) субъекта РФ;

• законам субъекта РФ;

• уставу муниципального образования;

- совершение главой муниципального образования действий, в т. ч. издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ;

- нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Противоречия нормативного правового акта должны быть установлены соответствующим судом. Также основным условием при отрешении главы муниципального образования от должности по данному основанию является тот факт, что должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Правовой статус местной администрации определен в ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления В одноименном федеральном законе от 1995 г., который утрачивает силу с 01.01.2009, правовая регламентация деятельности местной администрации отсутствует.

Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, осуществляющий функции, направленные на исполнение нормативных правовых актов, и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местная администрация часто называется мэрией.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта утверждаются:

- для главы местной администрации поселения — представительным органом поселения; для главы местной администраиии мунииипалъного района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) — в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Лицо может быть назначено на должность главы местной администрации:

- по контракту;

- уставом поселения (муниципального района (городского округа); при этом законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Члены конкурсной комиссии назначаются:

- представительным органом поселения — при проведении конкурса в поселении;

- представительным органом муниципального района — 2/3 членов комиссии, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ — остальная часть членов комиссии — при проведении в муниципальном районе (городском округе).

По результатам конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией представительным органом муниципального образования, назначается лицо на должность главы местной администрации.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Местная администрация, так же как и представительный орган муниципального образования, обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Как правило, структура местной администрации состоит:

- из руководящего звена;

- аппарата администрации; в» департаментов, управлений, комитетов;

- территориальных (районных) структурных единиц местной администрации.

На главу местной администрации распространяется, как и на государственных и муниципальных служащих, запрет на осуществление предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельности, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, могут быть прекращены досрочно в случаях:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- расторжения контракта; «отрешения от должности;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

- высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

Основания для отрешения от должности главы местной администрации установлены ст. 74 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и являются аналогичными, как и для главы муниципального образования.