Зарубежный опыт самоуправления

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законо­дательства в различных странах мира.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.

Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает вли­яние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. Так, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в частности, в области образования (министерство образования), в сфере социальных услуг (министерство здравоохранения) и др. Если органы местно­го самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.

Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX веке в Великоб­ритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципа­литеты рассматриваются как автономные образования, осущест­вляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предоп­ределило роль британского парламента в формировании муници­пального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, осно­вы их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. Закона о попечи­тельстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системы местного управления. Этот акт предусмат­ривал создание управленческой системы, постоянно работающей, с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельности всех местных властей. Муниципалитеты получили право назна­чать чиновников, проводить «различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты.

В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, глас­ность заседаний и т.д. Этими и последующими актами парламен­том в течение столетия была создана современная система бри­танских муниципальных органов^[65]. Великобритания подразделяет­ся на четыре региона: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, которые имеют свои особенности в организации мест­ного управления. В Англии в систему местного самоуправления входят: районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы. В последние годы в Великобритании осуществляются меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления. Так, согласно Закону о местном самоуправлении 1992 г. правительством была создана комиссия по местным общинам в целях изучения – по каждому региону – организации местной власти в графствах Англии и выяснения, насколько целесообразно предполагаемое введение вместо двухуровневой системы одноуровневых структур.

Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муниципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных органов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за ра­ботой местных представительных органов.

Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать дейст­вия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с пре­вышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют также местные и частные парламент­ские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) зако­нодательства.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основные принципы организации самоуправления во Фран­ции, заложенные еще в конце XVIII – начале XIX веков, сущест­венно отличались от начал, лежащих в основе организации мест­ного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управ­ления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находи­лась широкая гамма средств с различными наименованиями (ан­нулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к «разоруже­нию» территориальных самоуправляющихся коллективов, пося­гая на их самостоятельность^[66]. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления мест­ной деятельности. Появление этого ключевого института в адми­нистративном механизме управления было в какой-то мере обу­словлено установлением после Революции 1789 г. принципа еди­ной и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее харак­терное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых поставлены представители цент­ральной власти, наделенные широкими полномочиями в управле­нии подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Проведенная в 1982 г. децентрализация расширила полномо­чия территориальных коллективов, обеспечила им большую само­стоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентра­лизации власти в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагиваю­щими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межре­гионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются ком­муны, которых насчитывается более 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контро­лем представителя государства в департаменте – комиссара Рес­публики. Комиссар Республики наблюдает за законностью при­нимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он впра­ве направлять решения коммун в административный суд на пред­мет их отмены, как противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправ­ления характерно наличие на местном уровне специального упол­номоченного правительства, осуществляющего контроль за орга­нами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципаль­ным органам разрешены все действия, которые прямо не запре­щены законом и не относятся к компетенции других органов.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере ослабили раз­личия двух основных систем местного самоуправления, не устра­нив, однако, эти различия полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной сис­темы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Значительную роль в развитии муниципального (коммуналь­ного) права этой страны в начале XIX века сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формиро­вания местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнитель­ный орган – магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

В начале XX века осуществлялся процесс огосударствования общин, которые попали под жесткий государственный контроль, государство осуществляло руководство их деятельностью. Это было прямым результатом непосредственного влияния законода­тельства, с одной стороны, на развитие компетенции государст­венных органов в коммунальной сфере, а с другой стороны, на вовлечение и городских, и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего, подобные отношения воз­никли в финансовой области^[67]. Местные органы власти в Герма­нии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление, согласно современной гер­манской доктрине, означает, что государственные задачи реша­ются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправ­ления. Федерация и земли, таким образом, являются не единст­венными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как ин­ституты самоуправления, либо от имени государства по распоря­жению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Статус общин в Германии характеризуют следующие поло­жения:

- община выполняет на своей территории под свою ответствен­ность все административные функции за исключением тех слу­чаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

- община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на мест­ном уровне под свою ответственность, но в соответствии с зако­нами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Япо­нии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфичес­кими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешан­ных», «гибридных» формах управления на местах^[68]. Вопросы ор­ганизации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;

в) севе­ро-германский;

г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправле­ния исполнительная власть в общине осуществляется магистра­том – коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургоми­стра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в ма­гистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправле­ния предполагает, что бургомистр является председателем предста­вительного органа общины и городской управы – органа управ­ления.

Муниципальный зарубежный опыт свидетельствует, что во­просы изменения границ муниципалитетов, их упразднения, сли­яния должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения.

Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. При этом надо иметь в виду, что далеко не во всех странах статус местного самоуправления уста­навливается в Основном законе. Например, Конституция США не упоминает местное самоуправление.

Обычно вопросы организации местного самоуправления до­статочно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых зако­нодательных актах.

При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федераль­ного закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуп­равления.

В соответствии с американской правовой доктриной консти­туционный статус органов местного управления определяется формулой «муниципалитеты – креатуры штатов». Положения, регулирующие вопросы организации и деятельности муниципа­литетов, содержатся в конституциях штатов^[69]. Помимо конститу­ций штатов существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет законода­тельство штатов. Штаты принимают по вопросам местного само­управления так называемые «общие законы» (они адресованы всем муниципалитетам), законы об отдельных видах муниципаль­ных органов (например, Закон о тауне) и др. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципаль­ные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. При­нятие муниципальным органом хартии связано с соответствую­щим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата.

Многие зарубежные государства имеют до­статочно высокую степень унификации построения системы местного самоуправления, что находит свое отражение и в зако­нодательстве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В других странах организация местного самоуправления ха­рактеризуется многообразием его форм. Например, существен­ное различие в организации местного самоуправления в субъек­тах федерации имеются в США, Германии. При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата. Выше была дана характеристика основных организационных форм местного самоуправления в Германии.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления.

«Система мэр – совет», которая действует более чем в поло­вине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо реальная власть мэра далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным со­ветом; возможен и иной способ избрания мэра – мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

«Система совет – менеджер» (или «городской управляю­щий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника – менеджера (городского управ­ляющего), который руководит городской администрацией и уп­равляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США – «комис­сия» – встречается достаточно редко. Существует она в неболь­ших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голо­сованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская Хартия о местном самоуправлении, разра­ботанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время – Конгресс местных и региональных властей Европы).