Понятие и структура механизма государства

 

В отечественной теории и практике XX в. понятие «механизм государства» стало применяться в 20-30-х гг. после выдвиже­ния известного лозунга о механизме диктатуры пролетариата. Его суть – партия как ядро власти через государство и негосударст­венные организации (профсоюзы и др.) проводили свой полити­ческий курс. Можно говорить о попытке демократизировать партийное ру­ководство и расширить массовую базу государства. В 60-80-х гг. появляется концепция политической организации или политичес­кой системы общества.

В юридической литературе чаще всего понятие «механизм государства» отождествляется с понятием «государственный аппарат» в широком смысле, охватывающем все виды государствен­ных органов. Такой подход был общепринятым в 50-80 гг., и он обнаруживается в научных трудах последних лет. Так, механизм современного Российского государства рассматривается как про­низанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимы­ми материальными придатками система государственных орга­нов, посредством которых осуществляются задачи и функции го­сударства^[37].

Основным орудием государственной власти считается госап­парат и госорганы как его структурно оформленные звенья.

Вместе с тем государственный механизм трактовался и в дру­гом смысле, а именно, как совокупность государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государ­ственной власти^[38]. Здесь налицо более широкий «набор элемен­тов», но отсутствует системообразующий признак и неясно соот­ношение механизма государства и госаппарата. Более того, увле­ченность функциональными характеристиками и доктриной раз­деления властей приводит отечественных и зарубежных авторов к игнорированию данного понятия в контексте «государства» и «государственных органов»^[39].

В современных условиях понятие «механизм государства» на­ходит свое место в понятийном ряду теории государства и права. Правда, оно используется преимущественно в отечественной юри­дической науке, а не зарубежной. Исследователи иностранного государства чаще всего выделяют такие понятия, как государст­венная власть, институты государства, форма государства, формы правления^[40].

Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Понятие «механизм го­сударства» служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный «узел» и придавать им динамический смысл. По мнению Бабаева В.К., механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы:

- го­сударственные органы;

- публичные службы и корпорации;

- процедуры принятия государственных решений;

- ресурсное обеспечение.

В таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государствен­ных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весо­мых доказательств служат конституционные характеристики го­сударства.

В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными орга­низациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы органи­зации государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, по­рядок введения налогов, управления государственной собствен­ностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных про­грамм. В конституциях и уставах субъектов Российской Федера­ции регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.

В конституциях иностранных государств чаще всего содержат­ся нормативные характеристики государства, власти и видов го­сударственных органов. Это органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти, это институты президента и монарха. Тем не менее применяются и другие конституционные понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III «Публич­ные власти», в нем глава VIII посвящена публичному управлению. В Конституции Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной администрации, в разделе VII – территориальное самоуправление, в разделе IX – статус Верхов­ной Палаты контроля. В Конституции Греции есть раздел VI «Ад­министрация».

В то же время в Конституции Австрии есть ст. 18 и 20 о го­сударственном управлении, кроме государственных структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе выделены подразделы «З. Федеральные органы безопас­ности. 4. Федеральная армия (с ее традиционными и иными функ­циями). 5. Федеральные школьные органы». Раздел пятый по­священ Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвя­щена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12а² регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а³ и 87б¹ – ста­тус вооруженных сил^[41].

Возникновению и развитию механизма государства присущи некоторые общие закономерности. Изменения в нем могут носить революционный характер, когда приход к власти новых полити­ческих сил приводит к слому старого и созданию нового механиз­ма, причем всех его элементов. Так было во Франции в конце XVIII в., такие «сломы» происходили в нашей стране в 1917 г. и 1989-91 гг. Реформы чаще всего направлены на планомерные из­менения отдельных элементов государственного механизма, как во Франции и Польше последних лет применительно к террито­риальному устройству и построению региональных структур. Эво­люционный путь означает постепенные изменения тех или иных составных частей механизма государства. Так, например, медлен­но меняются государственные институты в Шотландии и Уэльсе (Великобритания) в сторону их автономизации и Палата лордов британского парламента. Причем зарубежный опыт в целом по­учителен государственно-правовой преемственностью, что менее характерно для нашей страны.

Государственный механизм призван функционировать эффек­тивно и бесперебойно, иначе решение политических, экономичес­ких и социальных задач не будет результативным, и государство станет слабеть. Для этого необходимо соблюдение следующих важных условий:

- обеспечивать стабильность власти и устой­чивость конституционных институтов;

- последовательно выпол­нять функции, возложенные на государственные органы;

- пра­вильно использовать методы правового регулирования в экономической, социальной и политической сферах;

- поддерживать баланс элементов механизма государства, не допус­кая преувели­ченной роли одних и недооценки других;

- способствовать де­мократизации власти и широкому участию граж­дан в управлении государственными делами.

В то же время общественная практика в России и в других государствах свидетельствует о немалых отклонениях от консти­туционной модели меха­низма государства. Нередко возникают не­формальные структуры, которые дей­ствуют параллельно с госу­дарственными институтами или даже присваивают их функции. Наблюдаются случаи воспрепятствования деятельности законных органов. Допускаются нарушения законодательства. Разрастают­ся лоббизм и коррумпированность, что пагубно влияет на процесс ц уровни принятия госу­дарственных решений.

Поэтому стратегической задачей государственного механизма является своевременное и эффективное решение актуальных про­блем развития общества и государства и предотвращение негатив­ных явлений.

Государственный механизм действует и развивается не изо­лированно от институтов гражданского общества. Его взаимодей­ствие с органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, имеет два правовых основания. Оно исходит из общности решаемых задач в сфере эко­номики и социального развития. И вместе с тем закон допуска­ет воз­можное наделение органов местного самоуправления от­дельными государст­венными полномочиями. Причем последним должны быть переданы необходи­мые материальные и финансо­вые средства. Государство контролирует реализа­цию переданных полномочий.

Взаимодействие механизма государства с местным самоуправ­лением способствует расширению демократической базы государ­ственной власти. Реа­лизации конституционного права граждан на участие в управлении государст­венными делами отвечает и курс на сотрудничество государственных органов с общественны­ми объединениями граждан – партиями, профсоюзами, общест­вами и общественными движениями. Диалоги и умение достигать договорен­ности между госорганами и объединениями граж­дан приводят в итоге к обще­ственному согласию. Оппозицион­ные действия и политическое давление не­редко порождают кон­фликты.

Для гражданского общества и механизма государства ключе­вой пробле­мой является доверие и поддержка населения. Отчуж­дение граждан от власти ведет к конфронтации и ослабляет госу­дарственный механизм. Подчас его же­сткие действия и бюрокра­тический стиль порождают отчуждение от власти и создают «пло­хие образы» ее институтов.

Все более важным становится партнерство государственных структур и профессиональных ассоциаций (банков, предприятий, малого предпринима­тельства, творческих союзов и др.). Это по­зволяет правильно сочетать публич­ные и корпоративные инте­ресы.

Неумелые действия должностных лиц и государственных ор­ганов и уч­реждений, плохое владение ситуацией нередко порож­дают скорее «протест­ные», чем позитивные формы политического участия граждан. Поэтому нужно создавать подлинно демокра­тический стиль отношений между властями и на­селением. Глас­ность, доступность и высокая политико-правовая культура слу­жат средствами решения этой задачи.

Механизм государства, охватывающий все государственные органы, не­посредственно олицетворяет государство, представля­ет собой его, реальное ма­териализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства^[42].

Понятие механизма государства раскрывается через харак­терные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных струк­тур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государствен­ных органов.

Во-первых, механизм (аппарат) государства – это система государствен­ных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельно­сти, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Законе РФ «Об ос­новах государствен­ной службы Российской Федерации» и других федеральных за­конах.

Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различ­ные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимо учитывать, какой системообразующий фак­тор структуры государственного механизма в соответствующих историче­ских условиях данного государства закреплен в его Кон­ституции.

В статье 10 Конституции РФ в качестве основополагающего закреплен принцип разделения властей на законодательную, ис­полнительную и судебную. В развитие данного положения в ста­тье 11 Конституции определено, что госу­дарственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Рос­сийской Федерации; государственную власть в субъектах Рос­сийской Федерации – об­разуемые ими органы государственной власти.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, ор­ганы мест­ного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти.

В-третьих, между государственным механизмом и функция­ми государ­ства существует тесная обратная связь. Функции со­временного Российского го­сударства осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государ­ственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государствен­ных органов.

Вместе с тем от функций государства зависит структура госу­дарствен­ного механизма, они непосредственно влияют на воз­никновение, развитие и со­держание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государства для обеспечения возло­женных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связан­ных с этим государственных функций располагает необходимы­ми материальными средствами, так называемыми «веществен­ными придатками», на которые опираются в своей деятельности от­дельные государственные органы и без которых не может обхо­диться ни одно государство.

Особенность этих придатков в том, что они выделяются в ме­ханизме го­сударства не в качестве самостоятельных частей (эле­ментов) как государствен­ные органы, а именно как «веществен­ные придатки» последних. К ним отно­сятся различные матери­альные ценности, бюджетные средства, имущество, со­оружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, орга­низа­ции, необходимые для функционирования государственных органов. В рас­смотренные материальные средства, «веществен­ные придатки» механизма го­сударства не входят органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объ­единения. Их не следует смешивать. Последние соот­носятся с государственным механизмом как составные элементы единой для данного общества политической системы.

Обобщение всех анализируемых признаков позволяет прийти к выводу: механизм современного Российского государства – это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципа­ми, основанная на разделении властей и располагающая необходи­мыми материальными придатками система государ­ственных ор­ганов, посредством которых осуществляются задачи и функции го­сударства^[43].

Таким образом, феномен «механизм государства» включает четыре со­ставляющих:

1) структурную – совокупность определенных органов;

2) функциональную – совокупность определенных функций, для реали­за­ции которых, собственно говоря, и создана указанная выше группа органов;

3) инструментальную – совокупность определенных полномочий, спосо­бов, методов, приемов и средств реализации указанных функций;

4) правовую – совокупность определенных правовых норм, опреде­ляю­щих структурную организацию государственных органов, а также их полномо­чия, методы и формы реализации функций государства.

Все эти составляющие находятся во взаимной связи и взаимной зави­си­мости. Они-то в целом и составляют механизм государства.

Таким образом, механизм государства можно определить как систему государственных органов с их пол­номочиями, формами и методами воздействия на общественные процес­сы, а также способами реализации задач и функций государства^[44].

Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходимая связь может быть охарактеризована как связь причины и следствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататорском государстве этот механизм включает систему органов и учреждений, через которую поли­тические силы, стоящие у власти, реализуют государственную власть, обеспе­чивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда существует в определенной форме, кото­рая обеспечивает реальность этой силы.

Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состояние эко­номического базиса, соотношение политических сил, цели, задачи и функции государства, в соответствии с которыми создается государственный механизм и вносятся необходимые изменения. Механизм государства обладает следую­щими свойствами.

1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества и занимается только тем или почти только тем, что управляет.

2. Образующие его государственные органы иерархически соподчинены друге другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политиче­ской власти, который периодически испытывают государства.

3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномо­чиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.

4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий при­нуждения.

Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или «публичной властью». Он создается для осуществления функций государ­ства и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре госу­дарственного аппарата.

В структуру механизма государства кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и государственные предприятия.

Г осударственный аппарат принято употреблять в двух смыслах – широком и более узком. В широком смысле по­нятие государст­венного аппарата как совокупности всех государ­ственных органов совпадает с определением механизма государ­ства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управле­ния. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-рас­порядитель­ных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке административного права.

Государственный аппарат специально предназначается для осуществле­ния государственной власти, на его структуру и принципы формирования ока­зывали и оказывают влияние различные факторы экономического, политиче­ского, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют совершенствования го­сударственного аппарата, появления новых органов государства.

В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами («бло­ками») органов:

а) органы законодательной власти – то есть «первичные», органы госу­дарственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов;

б) органы исполнительной власти (органы государственного управления) – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оператив­ную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);

в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабиль­ность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).

Государственные учреждения – это такие государственные организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по вы­полнению функций государства в различных сферах: экономической, социаль­ной, культурной, охранительной и т.п. Очень часто считают, что государствен­ные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйст­венной деятельности в целях производства продукции, либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетво­рения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.