Нормативно-правовые акты в Российской Федерации

(См. схемы 10 и 11 на стр. 578, 579)

1. Понятие и структура нормативно-правового акта

Понимание нормативно-правового акта как акта, содержащего нормы права, правильно фиксирует основное предназначение тако­го письменного документа — закреплять властные веления государ­ства, его органов в форме нормы права, вносить соответствующие коррективы в систему действующего права. Вместе с тем изложен­ное понимание нормативно-правового акта нуждается в некоторых дополнительных комментариях. Не всякий правовой акт, содержа­щий нормы права, непременно является нормативным. И наоборот, в систему нормативно-правовых актов входят акты, которые не со­держат непосредственно норм права.

Можно выделить три вида правовых актов, которые содержат нор­мы права, но не являются нормативными.

Во-первых, это акты органов исполнительной власти, которы­ми до сведения подчиненных им органов, учреждений и предпри­ятий доводятся нормативные акты, принятые вышестоящими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Прави­тельства РФ и др. Издание подобных актов широко практикова­лось в бывшем СССР в связи с тем, что значительная часть нор­мативных постановлений Совета Министров СССР не помеща­лась в источниках официального опубликования, а рассылалась государственным органам в нескольких экземплярах. Получив такой акт, министерство и ведомство должны были довести его до сведения всех исполнителей, входящих в систему данного мини­стерства, ведомства. В этих целях министр, руководитель ведом­ства издавали приказ, который начинался следующим образом: «Принять к сведению и неукоснительному руководству Постанов­ление Совета Министров СССР (далее приводились его реквизи­ты), которым устанавливается, что...». Затем дословно приводил­ся текст самого постановления.

В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Прези­дента РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официаль­ного опубликования, объективная необходимость в издании подоб­ных актов отпала. Однако значительная часть федеральных мини­стерств и ведомств по-прежнему издают правовые акты с целью доведения до подчиненных им органов, учреждений, организаций акты Президента РФ и Правительства РФ. Все такие акты являются, безус­ловно, правовыми, содержат нормы права, но не обладают признака­ми нормативно-правового акта. Как справедливо полагает Ю.А. Ти­хомиров, это разновидность информационных актов, которые, хотя и оформляются как ведомственные, но не имеют силы ведомственного акта. Содержащиеся в них нормы обладают силой, производной от издавшего их органа, т.е. силой закона, указа, постановления.

Нормативно-правовой акт — это не любая совокупность действу­ющих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. В нормативно-правовом акте, как минимум, должна содержаться одна оригинальная норма. Пра­вовой акт, состоящий из норм, принятых другими правотворчески­ми органами, не закрепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. В этом качестве может выступать только нормативно-правовой акт органа, принявшего эти нормы.

Во-вторых, в систему нормативно-правовых актов не входят пра­вовые акты, принимаемые органами государственной власти с це­лью разъяснения содержания действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых оригинальных норм и составляют осо­бую систему актов нормативного толкования, которые имеют обще­обязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют. Примером актов норма­тивного толкования могут служить постановления Пленума Верхов­ного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъяс­няющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму Конституции РФ и федеральных законов. В частности, названными органами 1 июля 1996 г. было принято постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского ко­декса Российской Федерации», в котором были даны разъяснения положений ГК РФ, вызвавших определенные затруднения в процессе их толкования судебными органами.

В-третьих, в систему нормативно-правовых актов не включают­ся акты, содержащие оригинальные нормы права, но принятые

некомпетентным органом государственной власти. Право органа участвовать в нормативно-правовом регулировании общественных отношений определяется его компетенцией, и всякий выход за ее пределы означает незаконное вторжение в сферу деятельности дру­гого органа.

Принятие норм права за пределами компетенции правотворчес­кого органа может осуществляться двумя способами: 1) принятием нормативно-правового акта по вопросам, отнесенным к ведению другого органа; 2) принятием норм права, противоречащих Консти­туции РФ, федеральным законам и иным актам вышестоящих ор­ганов. Такие действия признаются незаконными и не могут поро­дить тех результатов, которые хотел получить орган, действуя за пре­делами своей компетенции. Соответственно, и принятые такими способами нормы права являются таковыми лишь по форме своего выражения. В действительности они являются разновидностью пра­вонарушений, а содержащий их акт подлежит незамедлительной отмене в установленном Конституцией РФ или федеральными за­конами порядке.

В системе нормативно-правовых актов имеются и такие акты; которые не содержат новых оригинальных норм, а представляют со­бой перечень нормативно-правовых актов, утративших силу. По при­нятии нового нормативно-правового акта правотворческий орган принимает специальное решение о том, какие ранее принятые нор­мативно-правовые акты утрачивают силу и прекращают свое дей­ствие. Решения оформляются в виде нормативно-правового акта, где отсутствуют какие-либо новые нормы права, а называются лишь рек­визиты актов, утративших силу. Так, Президент РФ указом от 1 де­кабря 1995 г. № 1207 утвердил Перечень утративших силу полностью или частично актов Президента РФ. Тем самым акт вносит коррек­тивы в действующую систему права, выражает волю правотворчес­кого органа на ее изменение и в теории права признается вспомога­тельно-нормативным актом.

Таким образом, нормативно-правовой акт представляет собой пись­менный документ, с помощью которого правотворческий орган в преде­лах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов.

Как официальный документ, исходящий от органа государствен­ной власти, нормативно-правовой акт имеет строго определенные внешние реквизиты. В их число входят: 1) вид акта, 2) наименование принявшего его органа, 3) заголовок, 4) дата принятия акта; 5) но­мер акта; 6) сведения о должностном лице, подписавшем акт. Каж­дый нормативно-правовой акт непременно должен иметь все рекви­зиты. Исключение делается лишь в отношении заголовка. Некото­рые акты, например распоряжения Правительства РФ, принимаются без заголовка.

Официальные реквизиты нормативно-правового акта выполня­ют несколько функций. Во-первых, они индивидуализируют норма­тивный акт, выделяют его из совокупности других нормативно-пра­вовых актов, словом, играют ту же роль, что и фамилия, имя и отче­ство человека. Во-вторых, официальные реквизиты содержат необходимую информацию об органе, принявшем акт. В-третьих, официальные реквизиты удостоверяют подлинность нормативно-правового акта, содержат все необходимые сведения о том, что пра­вотворческий орган действительно выразил свою волю подобным образом. Отсутствие каких-либо официальных реквизитов у норма­тивно-правового акта порождает справедливые сомнения в его под­линности.

Каждый нормативно-правовой акт, как правило, имеет сложную структуру и подразделяется на отдельные, относительно самостоя­тельные части. В числе основных структурных единиц нормативно-правового акта выделяют: 1) преамбулу, 2) пункты и статьи, 3) гла­вы, 4) разделы, 5) части, 6) примечания, 7) приложения.

Преамбула представляет собой вступительную часть нормативно-правового акта, в которой определяются его цели, задачи и некото­рые другие положения. По общему правилу преамбула не может со­держать норм права. Нормативно-правовые либо индивидуальные предписания формулируются в статье либо пункте. Статья может под­разделяться на части, а пункты — на абзацы и подпункты. В больших по объему нормативно-правовых актах статьи и пункты объединя­ются в главы, а они в свою очередь — в разделы. Возможна и иная ситуация: статьи, пункты объединяются в разделы, а разделы — в гла­вы. Так, Конституция РФ состоит из преамбулы, 137 статей, девяти глав и двух разделов.

В нормативно-правовых актах могут содержаться примечания и приложения. Примечания используются для разъяснения текста со­ответствующей статьи либо для изложения положений, не связан­ных с темой нормативно-правового акта (см., например, примеча­ния к ст. 158, 171, 177 УК РФ). В приложениях обычно помещаются формы документов, таблицы, иная информация, связанная с темой нормативно-правового акта. Иногда приложения значительно пре­вышают объем нормативной части акта. Так, Положение о диссерта­ционном совете, утвержденное решением Президиума ВАК России от 14 ноября 1994г., содержит двадцать приложений. В отдельных случаях в приложениях могут содержаться и нормы права.

2. Понятие и виды законов в Российской Федерации

Вершину системы нормативно-правовых актов Российской Фе­дерации венчает Конституция РФ и принятые на ее основе федераль­ные законы и законы субъектов РФ. Названные акты обладают выс­шей юридической силой, что означает их прямое и независимое от других нормативно-правовых актов действие. Акты, противоречащие законам, не могут применяться при регулировании общественных отношений.

Особое положение законов в системе нормативно-правовых ак­тов обусловливается следующими обстоятельствами.

1) Они представляют собой акты представительных органов госу­
дарства, которые избираются непосредственно населением в ходе пря­
мых, всеобщих и равных выборов при тайном голосовании. Подоб­
ным образом избирается и Государственная Дума, и представитель­
ные (законодательные) органы субъектов РФ. Таким образом, законы
предстают как нормативно-правовые акты, в которых наиболее пол­
но и последовательно может быть выражена воля всех граждан РФ или
населения отдельного субъекта РФ и реально осуществляются полно­
мочия народа как единственного источника государственной власти в
стране. Законы могут приниматься и непосредственно народом в ходе
референдума.

2) Законы издаются по наиболее важным вопросам государствен­
ной и общественной жизни и устанавливают основы правового регу­
лирования во всех отраслях права без какого-либо исключения. Все
действующие отрасли и институты права неизменно содержат ту или
иную часть законодательных норм в качестве своей исходной осно­
вы, которая органически конкретизируется и развивается в совокуп­
ности, системе подзаконных нормативно-правовых актов.

3) Законы всегда содержат нормы права, являются нормативны­
ми. Исключение составляют лишь отдельные предписания, содер­
жащие предложения органам исполнительной власти привести свои
акты в соответствие с вновь принятым законом или принять необхо­
димые акты в его развитие.

4) Законы могут быть изменены или отменены только органом, их принявшим, либо Конституционным Судом РФ, конституцион­ными судами республик в случае несоответствия законов Конститу­ции. Ни Президент РФ, ни Правительство РФ, иные органы испол­нительной власти не могут приостанавливать либо вовсе подменять законы своими нормативно-правовыми актами.

Таким образом, закон представляет собой нормативно-правовой акт, который принимается Государственной Думой, представитель­ными органами субъектов Российской Федерации либо непосред­ственно народом по важнейшим вопросам государственной и обще­ственной жизни и обладает высшей юридической силой.

По значимости содержащихся норм законы подразделяются на два вида: конституционные и обыкновенные.

На уровне Федерации к конституционным законам относятся сле­дующие:

Конституция РФ, принятая в ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г. Как основной закон государства Конституция РФ ус­танавливает исходные нормы по вопросам организации и деятель­ности государства, закрепляет права и свободы граждан Российской Федерации, порядок национально-территориального устройства, деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные конституционные законы. К их числу относятся преж­де всего законы, необходимость принятия которых прямо предусмат­ривается действующей Конституцией РФ в качестве федеральных конституционных законов. Это, в частности, законы о Правитель­стве РФ, о Конституционном Суде РФ, законы, определяющие по­рядок изменения статуса субъекта РФ, принятие в Российскую Фе­дерацию нового субъекта и др. При этом нужно иметь в виду, что не всякий закон, о котором упоминается в Конституции РФ, является конституционным. Так, в форме обыкновенного федерального за­кона предусматривается принятие закона о Прокуратуре РФ, поряд­ке формирования Совета Федерации и порядке выборов депутатов Государственной Думы.

Поправки к главам 3—8 Конституции РФ, возможность которых предусматривается Конституцией, но которые пока что не принима­лись.

Все остальные федеральные законы считаются обыкновенными и не могут противоречить Конституции РФ и конституционным фе­деральным законам. Обыкновенные законы в свою очередь подраз­деляются на кодификационные и текущие. К кодификационным

 

относятся все кодексы, принятые Государственной Думой или Вер­ховным Советом РФ. Это, в частности, гражданский, уголовный, уго­ловно-процессуальный, гражданский процессуальный кодексы. В ближайшее время Государственная Дума дополнит систему действу­ющих кодексов новым налоговым кодексом. К кодификационным могут относиться не только кодексы, но и иные законы, устанавли­вающие основы правового регулирования в какой-либо отрасли пра­ва. Это, например, Законы РФ «Об охране окружающей природной среды», «Об образовании».

Текущие законы регулируют какой-либо отдельный институт или вопрос отрасли права. Так, Федеральный закон «О федеральной фель­дъегерской связи», принятый Государственной Думой 16 ноября 1994 г., регулирует довольно специфический вид общественных от­ношений в сфере административного права.

Законы субъектов РФ являются актами высшей юридической силы по отношению к нормативно-правовым актам, принимаемым орга­нами исполнительной власти субъектов РФ. Законы республик име­ют ту же классификацию, что и федеральные законы. Среди них мож­но выделить Конституцию Республики, конституционные и обык­новенные законы. Законы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа подразделяют­ся на два вида: уставы, которыми закрепляется правовой статус орга­нов субъекта РФ, порядок управления экономикой, защиты прав и свобод граждан и др., и текущие законы.

Действующие законы, в том числе и конституции республик и уставы субъектов РФ, не могут противоречить Конституции РФ. В случае такого противоречия применению подлежит Конституция РФ. Дела о соответствии действующих законов Конституции РФ разре­шаются Конституционным Судом РФ. Акты или их отдельные по­ложения, признанные неконституционными, утрачивают силу сразу же по принятии соответствующего решения. Будучи актом высшей юридической силы, закон должен возводить в качестве общеобяза­тельных требований подлинное право и служить образцом норма­тивно-правового регулирования общественных отношений для ор­ганов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

3. Подзаконные федеральные нормативно-правовые акты

Подзаконный нормативно-правовой акт понимается как акт, приня­тый на основе Конституции в соответствии с законом с целью конкретизации и дополнения его нормативных положений. Подзаконные фе­деральные нормативно-правовые акты принимает Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти.

Множественность органов, наделенных правом принимать под­законные акты, приводит к тому, что система таких актов является необычайно сложной, многообразной и разноуровневой. Ориенти­рованная на реализацию Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ система содержит немало принципиально важ­ных нормативных предписаний, завершающих процесс норматив­но-правового регулирования и обеспечивающих эффективное дей­ствие конституционных и законодательных норм.

Система подзаконных нормативно-правовых актов подразделя­ется на четыре больших массива: федеральные акты, акты субъек­тов РФ, акты органов местного самоуправления и локальные акты организаций, учреждений, предприятий.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых ак­тов наибольшей юридической силой обладают указы и распоряже­ния Президента РФ, что прямо и непосредственно вытекает из его конституционного статуса главы государства. Возложенная на Пре­зидента РФ обязанность определять основные направления внут­ренней и внешней политики государства объективно обусловлива­ет его активное участие в нормативно-правовом регулировании об­щественных отношений, установлении и закреплении правовых предписаний по важнейшим вопросам жизни и деятельности об­щества и государства.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряже­ния Президента являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент РФ весьма актив­но принимает нормативные указы по достаточно широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют его указы, принимаемые по важнейшим вопросам экономики, культуры, образования, оборо­носпособности страны. Так, Президент РФ своим указом гаранти­ровал право граждан на бесплатное полное среднее общее образо­вание. Конституция РФ 1993 г., закрепив право на бесплатное ос­новное общее образование, т.е. девять классов, отменила прежнее конституционное право россиян на бесплатное полное среднее об­щее образование. Чтобы сохранить это демократическое право, Пре­зидент РФ 8 июля 1994 г. издал указ «О гарантиях прав граждан на получение образования».

 

Названный указ Президента РФ гарантировал более широкие права граждан по сравнению с теми, что закреплены в Конститу­ции РФ и, соответственно, не противоречил ей. Ибо согласно ст. 90 Конституции РФ нормативные акты Президента РФ не могут про­тиворечить Конституции РФ и федеральным законам. Однако не во всех указах это требование выполняется неукоснительно. Президен­том РФ принимались указы по вопросам налогового законодатель­ства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступ­ностью, отнесенным к ведению федерального законодательного орга­на. Наличие указов Президента, однако, не ограничивает права Государственной Думы принять по этому вопросу федеральный за­кон и установить иные нормы.

Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента РФ неконституционными. В этом случае они утрачива­ют силу полностью или частично сразу же после принятия соответ­ствующего решения.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает нор­мативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Правительство РФ, будучи органом, осуществляю­щим и возглавляющим исполнительную власть, играет важную роль в создании системы эффективно действующих норм права. Практи­чески каждый третий федеральный закон содержит поручения Пра­вительству подготовить и принять нормативные постановления. Со­ответственно и степень действенности значительной части законо­дательных норм ставится в прямую зависимость от оперативности и полноты нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством.

Большая нормотворческая работа осуществляется Правительст­вом РФ по собственной инициативе. Всего же оно ежегодно прини­мает около 1000 нормативно-правовых актов по вопросам финансо­вой и кредитной политики, образования, науки, управления федераль­ной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан.

Новой формой реализации федеральных законов являются феде­ральные целевые программы, которые принимаются Правительством России начиная с 1992 г. Будучи комплексным актом, содержащим нормативно-правовые и оперативно-хозяйственные предписания, программы закрепляют финансовые, материально-технические, организационные и иные меры, с помощью которых предполагается успешное решение соответствующей экономической, социальной или иной жизненно важной проблемы государства и общества.Дак, федеральная целевая научно-техническая программа на 1996—2000 годы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения», утвержденная постанов­лением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1414, определяет перечень приоритетных направлений развития науки и техники, по­рядок и размеры их финансирования, порядок участия научных кол­лективов в реализации этой программы и др. В конечном итоге Про­грамма дает системное решение вопросам развития науки в условиях кризисного состояния экономики России.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов весьма ве­лик удельный вес ведомственных нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти (ведомствами). Акты этих органов издаются на основе федеральных законов, указов Президента РФ и актов Пра­вительства РФ.

По сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: 1) акты, которые подлежат исполнению только органами, уч­реждениями и организациями соответствующей отрасли экономи­ки, культуры, управления; 2) общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер и распространяют свое действие на граждан, иные организации и учреждения. Правом издания после­дних актов обладают министерства финансов, юстиции, образова­ния, внутренних дел, Госналогслужба России, другие ведомства, в компетенцию которых входит осуществление функций межотрасле­вого управления.

Примером общеобязательного акта может служить приказ Ми­нобразования России и Минздрава России от 18 апреля 1994 г. № 268/ 146 «Об освобождении от итоговой аттестации выпускников 9, 11 (12) классов общеобразовательных учреждений», который является обязательным для исполнения гражданами, образовательными и медицинскими учреждениями независимо от их организационно-правовых форм.

Чтобы исключить практику принятия и действия общеобязатель­ных нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы граждан, иных лиц, все такие акты подлежат государственной регист­рации в Министерстве юстиции РФ.

Действующая Конституция РФ не регламентирует правотворчес­кую деятельность министерств и ведомств и не определяет форм, в которых могут приниматься их нормативно-правовые акты. Поэто­му на практике наблюдается необычайная пестрота в видах ведом­ственных нормативно-правовых актов. Чаще всего такие акты при­нимаются в форме приказов, инструкций, указаний, писем, поста­новлений и даже телеграмм.

В правотворческой практике федеральных министерств и ве­домств в последнее время широко применяется новый вид правовых источников — соглашения, заключаемые с органами исполнитель­ной власти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепля­ется перераспределение полномочий между органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации и федеральными органами, предус­мотренное ч. 2 и 3 ст. 79 Конституции РФ, что способствует снятию противоречий и коллизий между ними.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть отменены Правительством РФ.

4. Подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов, нор­мативно-правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти, а также законов, принимаемых законодательным (представи­тельным) органом соответствующего субъекта РФ. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входит регулирование общественных отношений по весьма широкому кругу вопросов, свя­занных с реализацией полномочий в сфере планирования, бюджета, финансов, использования земли и других природных ресурсов, стро­ительства, транспорта и связи, коммунального, торгового и социаль­ного культурного обслуживания, социальной защиты населения, ох­раны прав и свобод граждан.

Порядок правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ определяется Конституциями республик, уста­вами и положениями краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области и автономных округов. Президенты рес­публик принимают указы и распоряжения. Глава исполнительной власти субъекта РФ правомочен принимать нормативно-правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Руководители министерств, управлений, иных органов исполнительной власти субъек­та РФ могут принимать приказы, издавать инструкции, рекоменда­ции, положения.

В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, междуна­родным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ имеет право приостанавливать дей­ствия таких актов до решения вопросов соответствующим судом.

Этим правом Президент РФ пользовался несколько раз. В частно­сти, 18 января 1996 г. Президент РФ приостанавливал действие указа Президента Республики Башкортостан «О мерах по совершенство­ванию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг пред­приятиями, учреждениями и организациями Республики Башкор­тостан в порядке предоплаты». До судебного рассмотрения дело, однако, не дошло в связи с тем, что указ был отменен Президентом Республики Башкортостан.

Система нормативно-правовых актов органов местного самоуп­равления состоит из нормативных решений, принимаемых на рефе­рендумах, собраниях и сходах граждан, а также органами местного самоуправления. Порядок осуществления нормотворческой деятель­ности при решении вопросов местного самоуправления определяет­ся уставами муниципальных образований, которые принимаются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Этим же актом определяются и формы, в которых принимаются нормативные решения.

Органы местного самоуправления правомочны принимать нор­мативно-правовые решения в пределах их компетенции, в том чис­ле устанавливать порядок управления и распоряжения муниципаль­ной собственностью, устанавливать местные налоги и сборы, ут­верждать местный бюджет, принимать программы развития муниципального образования. Нормативные решения, принятые в ходе референдума, представительными органами местного самоуп­равления и должностными лицами подлежат обязательному испол­нению всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, не­зависимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Названные решения в слу­чае их несоответствия Конституции, законам, иным нормативно-правовым актам государственных органов могут быть отменены только в судебном порядке.

 

5. Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации

Множественность государственных органов, компетентных при­нимать нормативно-правовые акты, приводит к тому, что правовое регулирование в Российской Федерации осуществляется с помощью достаточно большого количества таких актов. Скорее всего их счет идет на десятки тысяч. Однако было бы неправильно рассматривать массив нормативно-правовых актов как механический конгломерат, где каждый акт действует сам по себе, вне какой-либо связи с други­ми. Наоборот, все компоненты этого массива находятся между со­бой в постоянной и устойчивой связи. Каждый нормативно-право­вой акт действует постольку, поскольку имеется еще ряд дополняю­щих и развивающих его актов.

Все правотворческие органы стоят перед сложной и не всегда удач­но решаемой ими проблемой: нужно принять такие нормативно-пра­вовые установления, которые бы вносили новый элемент в правовое регулирование и одновременно были бы согласованы с Конституци­ей РФ и нормами, принятыми вышестоящими органами. В идеале система действующих нормативно-правовых актов не должна содер­жать логических противоречий, коллизий. Новый акт должен органич­но встраиваться в систему действующих актов и усиливать, а не ней­трализовать либо вовсе разрушать ее регулятивные воздействия на общественные отношения.

Согласованность нормативно-правовых актов обеспечивается двумя способами.

1) Установлением каждому государственному органу четких пре­
делов его правотворческой деятельности. Конституция РФ, федераль­
ные законы и иные нормативно-правовые акты определяют, какие
акты может принимать тот или иной орган государства, по какому
кругу вопросов и в какой форме.

2) Последовательным проведением иерархической связи между
нормативно-правовыми актами. Эта связь выражается в том, что каж­
дый нормативно-правовой акт не может противоречить норматив­
но-правовым актам вышестоящего правотворческого органа.

Компетенция правотворческого органа непосредственным обра­зом определяет юридическую силу принимаемых им актов. От того, какое место занимает орган в иерархии государственных органов, какие вопросы государственной и общественной жизни он управо-мочен решать, зависит и положение его нормативно-правовых актов

в системе нормативно-правовых актов. Например, приказы мини­стра не могут содержать норм, противоречащих нормативным уста­новлениям Правительства, поскольку само министерство является подотчетным ему органом.

Ранжированные по юридической силе нормативно-правовые ак­ты РФ образуют структурный ряд, в котором каждый из его элемен­тов занимает строго определенное место. В связи с федеративным устройством Российской Федерации система нормативно-правовых актов РФ состоит из двух структурных рядов: 1) нормативно-право­вых актов, принимаемых по вопросам исключительного ведения Федерации и ее совместного с субъектами РФ ведения; 2) норматив­но-правовых актов, принимаемых субъектами РФ по вопросам их исключительного ведения.

Первый структурный ряд образуют семь элементов: 1) федеральные законы, 2) указы Президента РФ, 3) постановления Правительства РФ, 4) законы субъекта РФ, 5) нормативно-правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, 6) органов исполнительной власти субъекта РФ, 7) нормативные акты органов местного самоуправления, организаций, учреждений и пред­приятий.

Второй структурный ряд образуют три элемента: 1) законы субъек­та РФ, 2) нормативные акты исполнительных органов субъекта РФ, 3) нормативные акты органов местного самоуправления, организа­ций и предприятий.

Завершает и объединяет оба структурных ряда Конституция РФ, которая устанавливает не только предметы ведения Федерации и субъектов РФ, но и способы разрешения противоречий между нор­мативно-правовыми актами, а также другие вопросы нормотворчес-кой деятельности в Российской Федерации. В аналогичной роли выступают Конституции республик и уставы субъектов РФ по отно­шению к законам и нормативным актам субъектов РФ. Таким обра­зом, внешне обособленные структурные ряды нормативно-правовых актов имеют единую правовую основу — общие принципы и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, Конституциях республик и уста­вах субъектов РФ. Единство правовой основы структурных рядов и позволяет рассматривать их как одно целое — систему нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Система нормативно-правовых актов РФ, таким образом, представ­ляет собой совокупность иерархически взаимосвязанных нормативно-правовых актов, принимаемых компетентными правотворческими

 

органами на основе и в соответствии с Конституцией РФ, Конституци­ями республик и уставами субъектов РФ.

Каждый структурный ряд системы нормативно-правовых актов характеризуется иерархической связью его элементов, которая выс­тупает как необходимая, закономерная связь этой системы. Иерар­хическая связь выражается в том, что нормативные акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих вышестоящим актам. В свою очередь, каждый нор­мативный акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду после него.

Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержа­щий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит при­менению в конкретных отношениях, поскольку не обладает свойства­ми, необходимыми для акта, содержащего подлинные нормы права. Вследствие такого основополагающего значения в построении сис­темы нормативно-правовых актов иерархическая связь последова­тельно закрепляется нормами Конституции РФ, хотя термин «иерар­хическая связь» в ней не употребляется.

Федеральный закон как акт наибольшей юридической силы, при­нятый по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, имеет приоритет над остальными актами. Ему не могут противоре­чить ни указы Президента РФ, ни постановления и распоряжения Правительства РФ, ни законы субъектов РФ. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным зако­ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Указы Президента и постановления Правитель­ства РФ, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, также имеют приоритет над нормативно-правовыми актами субъек­тов РФ, что прямо закреплено ст. 90 и 115 Конституции РФ.

Иным образом построен структурный ряд нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов РФ. Приоритет здесь отдается не федеральным за­конам, а законам субъектов РФ. Именно они и только они могут уста­навливать исходные, основополагающие нормы права, подлежащие конкретизации в нормативно-правовых актах органов исполнитель­ной власти субъектов РФ. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в слу­чае противоречия между федеральным законом и нормативным ак­том субъекта РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Конституция, таким образом, закрепляет органичную связь нор­мативно-правовых актов разных уровней и содержит четкие предпи-

сания о том, каким актам следует отдавать приоритеты в тех или иных ситуациях. Последовательное проведение этих конституционных положений позволяет создать гармоничную и логически непротиво­речивую систему нормативно-правовых актов РФ. Однако важно не только определить критерии оптимального состояния правового яв­ления, но и разработать способы, средства, позволяющие провести эти критерии в реальной жизни. Конституция РФ содержит необхо­димые решения и по этому аспекту формирования системы норма­тивно-правовых актов.

Конституция закрепляет действенные способы устранения ло­гических противоречий в действующих нормативно-правовых ак­тах. В этих целях предусматривается создание и деятельность Кон­ституционного Суда РФ, судебный порядок отмены