Глава 3 механизм государства

(См. схему 2 на стр. 573)

1. Понятие механизма государства

Государство реально действует, проявляет себя как система, сово­купность специальных органов, коллективов людей, осуществляю­щих управление делами общества от его имени и в пределах предос­тавленных полномочий. Такие коллективы действуют постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из об­щества и ставит над обществом. Граждане могут принимать то или иное участие в делах государства, но в конечном итоге оно, его орга­ны несут персональную ответственность за эффективность своей работы.

Первичной ячейкой государства выступают его органы и учреж­дения.

Государственный орган понимается как относительно самостоятель­ная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-вла­стными полномочиями (компетенцией). Государственный орган состоит из подразделений, осуществляющих полномочия органа, и вспомо­гательного аппарата.

Совокупность властных полномочий органа государства опреде­ляется с учетом возложенных на него задач и функций по управле­нию обществом. Так, орган законодательной власти наделяется пра­вом заниматься законотворческой деятельностью, принимать зако­ны. Компетенцию органов исполнительной власти составляют правомочия, вытекающие из их основной задачи — обеспечивать неукоснительное действие законов, создавать необходимые условия для их реализации в конкретных отношениях.

Осуществление государственным органом полномочий может про­ходить в порядке, установленном Конституцией либо законами. Органу предоставляется право: 1) принимать общеобязательные решения в виде нормативно-правовых или индивидуальных актов применения

права, 2) проводить организационную, контрольную или иную власт­ную деятельность, 3) применять государственное принуждение к ли­цам и организациям, не выполняющим общеобязательных решений данного органа либо иных органов государства. Реализация компе­тенции является обязанностью государственного органа.

Каждый орган государства может действовать только в рамках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.

Государственный орган всегда структурно обособлен от других органов государства. Эта обособленность выражается в том, что он в конкретных правоотношениях выступает самостоятельным субъек­том и в пределах компетенции принимает решения, не нуждающие­ся в каком-либо предварительном или последующем одобрении дру­гими органами или должностными лицами. Исключения возможны лишь в случае осуществления одной функции государства несколь­кими его органами, когда для совершения определенных действий или принятия решений требуется согласие других органов. Напри­мер, законы, принимаемые представительным органом государства, должны быть подписаны президентом.

Предусмотренное конституцией или законом согласие, одобре­ние действий или решений государственного органа другим органом не лишает его самостоятельности. Другой орган вправе одобрить или не одобрить соответствующий документ, но он не может вносить в него какое-либо изменения, дополнения. Ибо ответственность за решение несет принявший его орган, и только он может внести не­обходимые коррективы в свой документ.

Для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется определенными материальными средствами. Имеет в пользовании здание, организационную технику, транспортные сред­ства, расчетный счет в банке и необходимые денежные ресурсы. В процессе реализации имущественных прав государственный орган выступает в качестве юридического лица, т.е. может отвечать по сво­им обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные отношения, не­сти обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Право государственного органа выступать самостоятельным субъектом властных, административных, а также гражданских пра­воотношений не принадлежит его аппарату, призванному оказывать консультативную, вспомогательную и техническую работу. Это могут

быть различные отделы государственного органа, управление дела­ми, канцелярия, экспедиция, бухгалтерия и др.

Аппарат государственного органа, оказывающий содействие его деятельности, но не обладающий властными полномочиями, называет­ся государственным учреждением.

К государственным учреждениям относятся также государственные организации, выполняющие те или иные функции государства, но не наделенные властными полномочиями. Это, например, образователь­ные и научно-исследовательские учреждения, библиотеки, почты, телеграфы, вокзалы, иные учреждения связи и транспорта.

Необходимость существования государственных учреждений обусловливается тем, что государство выступает не только как ору­дие политического господства, но и осуществляет определенную экономическую, социально-культурную деятельность. Государ­ственные учреждения выступают важнейшей организационной формой осуществления этой деятельности, непосредственно про­водят государственные властные предписания в жизнь и порожда­ют социально полезные результаты в виде созданных материаль­ных или духовных благ. Так, самые мудрые законы, постановления правительства по вопросам образования, культуры, здравоохране­ния останутся в сфере долженствования до тех пор, пока соответ­ствующие государственные учреждения не примут надлежащих мер для их реализации.

Таким образом, основное отличие государственных учреждений от органов государства состоит в том, что результаты их деятельнос­ти выражаются не в принятии управленских решений, а в непосред­ственном создании материальных или духовных благ.

Органы государства состоят из государственных служащих, кото­рые своими действиями обеспечивают выполнение функций этих органов. Порядок участия государственного служащего в деятельно­сти государственного органа, его права и обязанности устанавлива­ются законами, иными нормативно-правовыми актами.

В зависимости от полномочий государственные служащие делят­ся на три вида: 1) лица, занимающие должности, связанные с непос­редственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты представитель­ных органов, министры и др.; 2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники; 3) лица, занимающие долж­ности, учреждаемые государственными органами для исполнения и

обеспечения полномочий этих органов: референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.

Многообразие функций государства, форм и методов их реализа­ции обусловливает наличие достаточно развитой системы государ­ственных органов. В их числе в современном демократическом госу­дарстве выделяют: 1) главу государства; 2) органы законодательной власти; 3) органы исполнительной власти; 4) суды; 5) органы госу­дарственного принуждения — органы внутренних дел, прокуратура, органы государственной безопасности, исправительные учреждения; 6) вооруженные силы. Совокупность названных органов охватыва­ется понятием механизма государства.

Механизм государства — это совокупность государственных орга­нов, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих реа­лизацию функций государства.

2. Структура механизма государства

Механизм государства, как и всякое сложное системное образо­вание, состоит не только из государственных органов, но и их свя­зей. Конкретные связи органов государства весьма разнообразны и изучаются такими учебными курсами, как государственное, адми­нистративное, финансовое право. В теории государства и права изу­чается лишь основная структурная связь, которая соединяет все орга­ны государства в единый целостный механизм, действующий целе­направленно и согласованно.

Государственные органы, выполняя разные функции, должны быть едиными в понимании исходных задач государства и обеспечивать их решение. История государства знает три способа согласования элемен­тов государственного механизма: 1) сосредоточение всей полноты вла­сти в руках одного лица; 2) разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; 3) организацию органов государства, основанную на принципах демократического централизма.

Исторически первый способ согласования деятельности государ­ственных органов сводился к сосредоточению власти в руках главы государства, которым мог быть царь, шах, хан, король, император. Например, в восточных деспотиях глава государства обладал всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, был бесконтрольным и независимым от кого-либо, осуществлял верхов­ное командование армией, назначал и смещал чиновников, творил высший суд, в том числе и по произволу, без связывания своей воли

каким-либо правовым основанием. Однако неограниченная власть одного человека вела к многочисленным нарушениям элементарных прав его подданных, зависимости личности не от установленных за­конов, а от настроений тирана.

В период буржуазных революций их идеологи в поисках способов защиты общества от тирании или всевластия какого-либо одного органа государства сформулировали принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Один из основополож­ников этого принципа Монтескье сформулировал его следующим образом: «Политическая свобода субъекта представляет собой урав­новешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того, чтобы эту свободу иметь, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.

Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разде­лена с законодательной или исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвер­жены произвольному контролю, судья тогда превращается в законо­дателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья мо­жет поступать со всей ожесточенностью угнетателя» (Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 294).

Реализация буржуазными государствами принципа разделения властей привела к созданию сложных конструкций системы сдержек и противовесов, не позволяющей ни одному органу сосредоточить в своих руках всю полноту власти. В качестве классического примера удачного решения этого вопроса обычно приводят систему федераль­ных органов США. Наличие двух палат Конгресса в значительной степени осложняет процесс прохождения в нем законов. Верхняя палата — Сенат является серьезным тормозом на пути законов, при­нимаемых нижней палатой, способной в ряде случаев на популистс­кие решения. В свою очередь, Президент США обладает правом от­лагательного вето и не пропускает законы, которые, по его мнению, не отвечают задачам правого регулирования, нарушают права и сво­боды граждан. Но палата представителей и только она может возбу­дить процедуру привлечения к ответственности Президента США и

других руководителей федеральных органов власти. Судебная власть является независимой от других ветвей власти. Как судьи Верховно­го суда, так и судьи низших судов сохраняют свои должности пожиз­ненно или до тех пор, пока их поведение является безупречным.

Принцип разделения властей в настоящее время лежит в основе организации власти в Российской Федерации. Согласно ст. 10 Кон­ституции РФ государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. При этом особо подчеркивается, что органы зако­нодательной, исполнительной и судебной власти являются самостоятельными. Использованная система сдержек и противове­сов в деятельности федеральных органов РФ во многом повторяет аналогичную систему США.

Законодательный орган — Федеральное Собрание осуществляет законотворческую деятельность и с помощью парламентских мето­дов может влиять на деятельность Правительства РФ, в частности, утверждает бюджет, имеет право заслушивать отчеты Правительства о своей деятельности и ставить вопрос о недоверии Правительству. В то же время Правительство РФ осуществляет исполнительную власть и исключает ее подмену законодательными или иными орга­нами. Президент РФ как глава государства обладает правом отлага­тельного вето в отношении законов, принятых Государственной Ду­мой и одобренных Советом Федерации, а также может распустить Государственную Думу по основаниям, предусмотренным Консти­туцией РФ. Государственной Думе в свою очередь предоставлено право выдвигать против Президента РФ обвинение в государствен­ной измене или ином тяжком преступлении.

Однако при самой действенной системе сдержек и противовесов принцип разделения властей имеет два существенных порока, нега­тивно сказывающихся на деятельности всего государственного ме­ханизма: 1) деятельность государственных органов без опоры на ши­рокие слои населения; 2) неспособность парламента влиять на про­цессы исполнения принимаемых им законов. Последний недостаток со всей очевидностью проявился в Российской Федерации с первых же шагов деятельности Государственной Думы. Органы законодатель­ной власти оказываются по преимуществу трибуной для говорящих, но не влияющих на реальные процессы депутатов.

На эту негативную сторону буржуазного парламентаризма обратил внимание еще К. Маркс. Он же и предложил иной принцип деятель­ности органов пролетарского государства — сделать представительный

орган в одно и то же время и законодательствующим, и реально испол­няющим законы. Поясняя необходимость последовательной реали­зации принципа, предложенного К. Марксом, В.И. Ленин писал, что в условиях пролетарского государства парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что полу­чается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими изби­рателями (Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 48).

Создание в РСФСР, а затем и в СССР Советов как представитель­ных органов, осуществляющих одновременно и законодательную, и исполнительную власть противоречило принципу разделения влас­тей. Поэтому советское государство заменило его принципом демок­ратического централизма. Данный принцип означал, что деятель­ность механизма государства, всех его органов основывается на: 1) строгом подчинении нижестоящих органов вышестоящим, т.е. строжайшей дисциплине в деятельности государственных органов и их иерархической подчиненности по вертикали; 2) на составлении и выполнении планов развития народного хозяйства и культурно-по­литического строительства; 3) выборности Советов народных депу­татов снизу доверху; 4) подотчетности и подконтрольности испол­нительных органов государственного управления Советам; 5) актив­ном участии населения в деятельности как представительных, так и исполнительных органов государства.

Основанное на принципе демократического централизма совет­ское государство смогло вывести страну из разрухи, победить фаши­стскую Германию и стать одним из бесспорных лидеров на междуна­родной арене. Однако следует признать, что провозглашенный прин­цип так и не был претворен полностью в жизнь. Советы, собираемые на сессии продолжительностью два-три дня, не были полновласт­ными хозяевами страны и проводимых государством мер. Реальной полнотой власти обладали органы государственного управления и партия. Население так и не научилось использовать свое конститу­ционное право на всевластие. Хотя в настоящее время принцип де­мократического централизма не находит широкого применения как принцип организации деятельности органов государства, однако его потенциальные возможности отнюдь не исчерпаны. И там, где рабо­чий класс, трудящиеся массы реально заявят о своих правах на уп­равление государством, это их право может быть реализовано только с применением принципов демократического централизма. Прин­цип разделения властей таких возможностей не предусматривает и предусмотреть не может.

Имеется еще один принцип, имеющий основополагающее зна­чение в деятельности государственных органов,— это принцип закон­ности. При изучении проблем правотворчества, правоприменения, юридической ответственности уже раскрывалось значение этого принципа в сфере государственно-правовой деятельности. Но этому принципу присуща еще одна грань — он выступает в качестве необ­ходимого требования к поведению и действиям должностных лиц. Наделив государственных служащих достаточно широкими полно­мочиями, государство предъявляет повышенные требования к их профессиональному мастерству, взаимоотношениям с другими ли­цами как в рабочее время, так и в часы отдыха. Так, поводом для от­странения от должности Министра юстиции РФ послужило нахож­дение лица, занимающего эту должность, в достаточно сомнитель­ной компании в свободное от работы время.

Повышенные требования к должностным лицам, занимающим высокие государственные посты, предъявляются потому, что их про­фессиональное мастерство и неукоснительное соблюдение правовых и даже моральных норм оказывают существенное значение на со­стояние дел в государстве и обществе. Вся деятельность государствен­ных служащих должна быть направлена на решение государствен­ных проблем, охрану и защиту интересов государства, прав и свобод граждан. Государство не всегда способно своевременно и оператив­но выявить и приостановить действия государственных служащих, совершаемые в своекорыстных целях и вопреки интересам государ­ства. Поэтому в превентивных целях оно освобождает от должности всех государственных служащих, чье поведение позволяет сомневать­ся в честности и порядочности их действий.

В ряде государств принимаются специальные нормативно-право­вые акты, закрепляющие систему правил поведения государственных служащих. Так, Исполнительным приказом Президента США от 17 октября 1990 г. были введены «Общие принципы этического поведе­ния членов правительства и служащих». Этим актом, в частности, пред­писывается: 1) исключить какие бы то ни было личные или финансо­вые интересы, препятствующие добросовестному выполнению свое­го служебного долга; 2) не принимать подарки от лиц, добивающихся от кого-либо совершения каких-либо официальных действий либо имеющих какие-либо официальные дела; 3) действовать в рамках Кон­ституции, правовых и этических норм и всячески избегать таких дей­ствий, которые могут быть истолкованы как нарушение.

 

 

Глава 4