Крестьянское и земское самоуправление в середине XIX века. Правовые и организационные основы

Каким образом происходило становление и развитие земского самоуправления?

Необходимость образования особых органов местного хозяйствен­но-распорядительного управления возникла одновременно с разработ­кой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, ко­торое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в дей-ствие в 33 губерниях. В течение 1865-76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донско­го. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.

В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач ре­формы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соот­ветствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.

Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:

1) стремление улучшить местное хозяйственное управление и 2) дать вы­ход «свободным стремлениям общества», то есть единодушному, громко­му запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления.

Какие формы осуществления местного самоуправления были в сельской местности?

Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетен­ция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвен­но с общественным землевладением, и дел общественного благоустрой­ства и общественного хозяйства.

К числу дел первой категории были отнесены принятие в общество но­вых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных зе­мель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержа­ние в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.

Ко второй категории дел относились исключение из обществ порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в де­ревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления са­ранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.

Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по орга­низации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добровольных складок и употребление мирских капиталов.

К компетенции сельского старосты относились вопросы исполни­тельно-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнитель­ного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.

В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней.

Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода полномочия были более объемны, чем у старосты.

Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.

Местная администрация

Каковы роль и место исполнительных органов в системе местного самоуправления?

Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления и местного самоуправления вообще.

На протяжении всей истории функционирования местного самоуправления исполнительные органы занимали в системе местного самоуправления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 г. до нашей эры в Древнем Риме в соответствии с законом о муниципальном (местном) управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного самоуправления на территории нашей страны также свидетельствует, что ни один период в развитии местного самоуправления не обходился без присутствия исполнительных органов.

Наличие исполнительных органов местного самоуправления в пери­од проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Сильным будет это звено — успех обеспечен, слабым — в цепи образуется разрыв, который приведет к кризису власти. Это нанесет удар не только по местному самоуправлению, но и по государственному механизму в целом. Поэтому одна из ключевых задач местного самоуправления — формирование исполнительных органов.

Основы организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, конституциями, уставами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах.

Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов местного самоуправления как таковых в ряде статей. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, то есть перечень орга­нов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены, кроме выборных органов, другие органы, в том числе и исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме.

Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований.

В конституциях ряда республик местные исполнительные органы выступают в двух значениях. В республиках, например, Башкортостан, Коми они являются одновременно и органами государственной власти, и орга­нами местного самоуправления. Так, в ст. 108 Конституции Республики Башкортостан записано: «В Республике Башкортостан устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление». Далее ст. 109 предусматривает наличие местной администрации, то есть исполнительного органа. В Конституции Республики Тыва в ст. 104, 105, 106 закреплены нормы о понятии, предназначении и компетенции местной администрации. Аналогичные нормы предусмотрены в конституциях республик Ачыгея, Кабардино-Балкарская, Коми, Хакасия. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется целая глава (14), которая так и называется «Местная администрация», являющаяся исполнительно-распорядительным органом.

Исполнительные органы местного самоуправления в основном названы администрацией.

Исполнительные органы местного самоуправления состоят их главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации.

Главы муниципальных образований, главы администраций в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления. Главы администраций могут быть наняты по контракту.

После избрания или назначения глава исполнительного органа формирует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации или по согласованию с представительным органом местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, Закон «О местном самоуправлении в Омской области» (ст. 47) предусматривает, что заместители главы местной администрации назначаются на должность главой местной администрации самостоятельно или с согла­сия представительного органа в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования.

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах или коллегиальности, или единоначалия. Например, законы о местном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллегиально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.