Виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно усилен контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственность этих органов за их неисполнение.

Юридическая ответственность подразделяется на виды во многом по отраслевому признаку. В теории государства и права традиционного выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, материальная. Некоторые ученые выделяют и другие виды ответственности, в частности политико-правовую, под которой имеется в виду отзыв выборного должностного лица, роспуск представительного органа власти и т.п.

Согласно ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с федеральными законами несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;

б) государством;

в) физическими и юридическими лицами.

Такая иерархия закрепления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому прежде всего необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Виды ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Население муниципального образования также вправе отозвать депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

99. Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством 1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. 2. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. 3. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

 

100. Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством 1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. 2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

 

101. Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае: 1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом; 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение КонституцииРоссийской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. 2. В случаях, установленных пунктом 1 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской

Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать: 1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления; 2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;3) срок 4) источники и порядок финансирования 3. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. 4. По ходатайству, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального 5. В случае, предусмотренном пунктом 3части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.7. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

102. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, одна из них занимает особое место. Это проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов. Можно рассматривать этот вопрос достаточно абстрактно, применительно к государственному устройству вообще. Но сейчас он интересует как один из актуальных вопросов реформирования Российского государства на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. При изучении статей Конституции в их неразрывном единстве можно заметить, что уже первая статья гласит о России, как о федеральном государстве, а это заведомо определяет существенную степень децентрализации власти, то есть наличие определенного числа субъектов власти, имеющих собственную компетенцию, в пределах которой эти субъекты самостоятельны. Это положение Конституции мало кем оспаривается и попыток его ревизовать почти не наблюдалось. Статья 3 Конституции по существу закрепила единство власти, назвав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Там же мы находим и формы осуществления народом своей власти - непосредственно (через референдум и свободные выборы), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем первые формы никто оспаривать не решается, а вот в отношении последней иногда возникают ничем не подкрепленные сомнения. Если непредвзято оценить, какова же общая картина государственного устройства России в ее конституционном виде, то вырисовывается вполне стройная и понятная схема. Есть один источник власти - народ, который ее осуществляет через создаваемые демократическим путем другие субъекты власти. Последние, в свою очередь, разделены на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью "рассредоточения" центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов. Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему нишу, которая существует объективно, - обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. Перечень задач, решаемых местным уровнем власти, совершенно очевиден и определен ежедневными потребностями жителей. Это - общее образование, минимальный набор медицинских услуг, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство, местный транспорт, местная связь и так далее.
Можно отметить, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, уместно напомнить об основных принципах, на которых основана местная (муниципальная) власть.
Во-первых, принцип "подзаконности", то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом.
Во-вторых, принцип "выделенной компетенции" - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны. В-третьих, принцип "ресурсной обеспеченности" - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. И в-четвертых, принцип "выборности", иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Для государственной власти - это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех условий, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Кроме названных, существуют и другие формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы (группы, комиссии) как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого - либо частного вопроса.

Эффективной формой взаимодействия является сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления. Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действий государственной власти в сфере местного самоуправления, имело плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется федеральным законодательством, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие региональных программ развития местного самоуправления.
Предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления. Всё это уточняется на уровне взаимодействия государственной и местной властей непосредственно в субъектах Российской Федерации.
Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления.
Можно отметить два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.
При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источник доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами; каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.
Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов требуют отдельного рассмотрения, не предусмотренного рамками данной статьи. Региональным органам государственной власти иногда приходится иметь дело с сотнями местных бюджетов, как, например, в Тюменской области. Процедурно это сложно и вызывает неприятие тех, кто сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому не стоит пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях, совершенствовать межбюджетные отношения. Так, в каждом районе может быть создан совет глав муниципальных образований, который, не являясь в строгом смысле слова представительным органом, может принимать участие в процессе подготовки и согласования бюджетного проекта. Наличие такого органа может снять множество острых вопросов и разногласий и тогда на уровень государственной власти будет вынесена лишь их часть, с которой законодательному органу справиться вполне по силам. В Тюменской области такая схема работы по бюджету уже повсеместно практикуется. Это только один из путей совершенствования внебюджетных отношений. Главное - это убежденность, что варианты решения задач при всех ограниченных условиях существуют.
При разграничении собственности важно учитывать тот факт, что собственность выступает и как источник доходов, и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности за органами местного самоуправления в обязательном порядке должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, связанные с инфраструктурой местного хозяйства (земельные участки под инженерными сетями общего пользования, предприятия инженерной инфраструктуры и т.д.).
Невозможно охватить все сферы деятельности, в которой взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления, но еще одной сферы хотелось бы коснуться. Речь идет о комплексном социально-экономическом развитии территории. Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причем и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы должны совпадать, если исходить из того, что любой уровень власти должен руководствоваться интересами населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур. Но интересы населения каждый уровень власти понимает субъективно, по- своему, в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти могут и не совпадать.

Здесь требуется постоянное взаимодействие, в первую очередь в вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития. А это означает, что органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь, государственные органы должны при разработке государственных планов и программ объективно быть заинтересованными в учете мнения органов местного самоуправления. Идеальным был бы тот вариант, при котором муниципальные программы стали бы по своей сути самостоятельной, но все - таки составной частью государственных программ или, по крайней мере, принимались для развития. И здесь вся проблема в предельной согласованности действий властей разного уровня. Если бы это удалось, можно было максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, использовать эти ресурсы наиболее рационально.
Необходимо также остановиться на организационных формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Под организационными формами понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом существует возможность их прямого взаимодействия. В чем это заключается? Во - первых, это вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частые и решаемые однократно. Для решения этих вопросов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание временных рабочих групп или комиссий.

Во - вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе.
В - третьих, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус.
Наряду с этим существует много сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.
На примере района можно показать, что практически во всех вопросах он и сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно изучить функции, исполняемые существующими администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем функции государственных органов, которые на местах исполнять необходимо.
В заголовок статьи вынесена тема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Поскольку к органам государственной власти отнесены как федеральные, так и региональные органы, надо говорить о взаимоотношениях с муниципальными органами тех и других государственных органов. До настоящего момента основным методом были отношения с органами местного самоуправления в основном органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя не коснуться и проблемы отношений с местным самоуправлением федеральных органов государственной власти, иначе картина будет явно неполной и незавершенной. Эта часть гораздо меньше по объему, потому что участие федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления, хотя по значимости и велико, но меньше по количеству решаемых вопросов и почти не связано с непосредственными контактами. На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Указанные задачи решаются несколькими способами.
Во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления, что уже сделано принятием соответствующего Федерального закона.
Во-вторых, федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. Первая такая Федеральная программа принята и реализуется.
В-третьих, в обеспечении Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должен быть принят целый пакет федеральных законов, часть из которых разработана, часть - разрабатывается.
Все указанные мероприятия проводились и проводятся с участием органов местного самоуправления. Практически ни один из законодательных актов не разрабатывался без учета реального опыта на местах и без участия в рабочих группах представителей органов местного самоуправления. Но эта работа ограничена по объему и по времени. С завершением законотворческой работы по вопросам местного самоуправления контакты федеральных и муниципальных органов в этой части значительно сократятся и будут возникать лишь в процессе развития и совершенствования законодательства, но это не означает полного отрыва федеральных органов государственной власти от органов местного самоуправления.
Уже начата и в дальнейшем будет продолжаться работа по методическому, информационному и кадровому обеспечению местного самоуправления. Для этого в соответствии с Федеральной программой и другими документами правительства России создаются информационная система, система образовательных учреждений, формируются структурные подразделения в исполнительных органах государственной власти.
Непосредственное взаимодействие осуществляется в рамках отработки разрабатываемых методик на отдельных экспериментальных территориях, а также в процессе реализации права органов местного самоуправления на обращение в любые государственные органы и обязанности государственных органов в обязательном порядке рассматривать эти обращения.
В настоящее время отрабатываются формы взаимодействия федеральных органов государственной власти с союзами и ассоциациями муниципальных образований.
Для участия в выработке согласованной федеральной политики в отношении местного самоуправления создан Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.
Структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления, существуют в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
В отношениях между местными и региональными уровнями власти уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна.