Территориальные основы местного самоуправления

В целях обеспечения самостоятельности населения в решениёи вопросов местного значения Конституция РФ и Федеральное законодательство определяют территориальные основы местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления – это совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и состав территории муниципального образования, установления и изменения его границ.

Местное самоуправление обладает территориальным верховенством в пределах границ муниципального образования. Этот принцип находит свое выражение в положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1.

Согласно ст. 131, п. 1 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и других территориях. Конкретизация конституционного положения происходит на основе закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где закреплено, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований – городских, сельских поселений, нескольких населений, объединенных общественных территорий, сельских округов. При этом законодатель исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться на всей населенной территории муниципального образования.

Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, нескольких поселений, объединенных общей территорией, часть поселений либо иная населенная территория, предусмотренная действующим законодательством, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные местное самоуправление.

К числу территориальных основ местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит следующие виды земель, составляющих территорию муниципального образования:

- городских, сельских поселений;

- общего пользования;

- рекреационные зоны – зоны отдыха и туризма;

- необходимые для размещения населения;

- промышленные земли.

Выделяют следующие принципы территориальной организации муниципальных образований в РФ:

- поселенческий – муниципальные образования, создаваемые в городских, сельских поселениях или на их части;

- территориально-поселенческий – муниципальные образования, создаваемые нескольких поселениях, объединенных общей территорией;

 

19. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА.
Термин ≪муниципальное образование≫ впервые был введен в ГК РФ и более подробно раскрыт в специальном федеральном законе. В соответствии со ст. 1 ФЗ ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ≫ муниципальное образование – это любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ≫, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Признаки муниципального образования: городское либо сельское поселение, муници­пальный район, городской округ или внутри­городскую территорию города федерального значения; наличие территории; собственная компетенция по решению во­просов местного значения; наличие собственных органов власти; наличие собственной символики; наличие устава.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Основные атрибуты муниципального образования - наличие муниципальной собственности,

местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 61 ФЗ отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования. Согласно ст. 124 ГК РФ города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках предоставленных полномочий, а в случаях, предусмотренных местными нормативными актами, - граждане и юридические лица. Муниципальное образование самостоятельно отвечает по принятым на себя обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. В соответствии со ст. 12 ФЗ население городского, сельского поселения независимо от его численности и территории муниципального образования не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Население городских поселений, входящих в составсубъектов РФ, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Виды МО в РФ.
Муниципальное образование — городское, сельское поселение или другая территория, на которой согласно закону реализуется местное самоуправление, функционируют выборные и прочие учреждения местного самоуправления.
В России установлены виды муниципаль­ных образований:
городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся
сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
сельское поселение — один или несколь­ко объединенных общей территорией сельс­ких населенных пунктов (сел, станиц, дере­вень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых мес­тное самоуправление осуществляется насе­лением непосредственно и (или) через выбор­ные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район — несколько посе­лений или поселений и межселенных терри­торий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенчвскогшг рактера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного само­управления, которые могут осуществлять от­дельные государственные полномочия, пере­даваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъек­тов РФ;
городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по реше­нию установленных настоящим Федераль­ным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района и могут осуществ­лять отдельные государственные полномо­чия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
внутригородская территория города фе­дерального значения — часть территории города федерального значения, в границах ко­торой местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) че­рез выборные и иные органы местного самоуправления.

 

20. Статья 13. Преобразование муниципальных образований 1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. 2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государс твенной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. 3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. 3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. 4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. 5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан. 6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. 7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Голосование 8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 настоящей статьи.

21. Статья 13.1. Упразднение поселений
1. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
2. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
3. Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территорияхии 1. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. 2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

22. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: 1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. 1.1. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ) и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 настоящей статьи.2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных вопросов местного значения городского округа, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

23. Статья 12. Изменение границ муниципального образования 1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. 2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. 2.1. Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов. 3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. 4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. 5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

24. МСУ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ В настоящее время в РФ находится 42 закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО), расположенные на территории 22 субъектов Федерации. ЗАТО — это такие достаточно известные города как Мирный (Архангельская область) и Снежинск (Челябинская область), Полярный и Североморск (Мурманская область). На территории Московской области расположены три ЗАТО — г. Краснознаменск и поселки Восход и Молодежный. Статус ЗАТО большинство таких муниципальных образований приобрели еще в советский период, когда они строились и развивались как «закрытые ящики» и «закрытые городки». Так, например, на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 февраля 1966 г. особый режим был установлен в г. Мирном Архангельской области, где начал функционировать космодром «Плесецк». На территории ЗАТО располагались промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых был установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Большей частью такие объекты принадлежали Министерству обороны и Министерству атомной промышленности. Процесс создания ЗАТО продолжается и в настоящее время. Так, одним из последних такой статус получил г. Шиханы Саратовской области. В Указе Президента РФ «О преобразовании г. Шиханы Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование» было отмечено, что данное решение принимается в целях создания надежной защитной зоны для обеспечения режима безопасного функционирования Государственного института технологии органического синтеза и экологической безопасности населения1. Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов» впервые в открытой печати был обнародован не только полный перечень ЗАТО, но и обозначены их границы и географические названия. До 4 января 1994 г. для их обозначения использовались пункты приписки к почтовым отделениям — Капустин Яр-1, Петропавловск-Камчатский-35, Ступино-7, Арзамас-16 и др., позднее было решено использовать официальные географические названия населенных пунктов, расположенных в ЗАТО: Межгорье – Республика Башкортостан; Сибирский – Алтайский край; Железногорск, Зеленогорск, Кедровый, Солнечный – Красноярский край; Большой камень, Фокино – Приморский край, Видяево — Мурманская область. К ЗАТО относятся как отдельные города и поселки, так и более обширные территории. Например, к ЗАТО «Озерск» (Челябинская область) относятся как непосредственно г. Озерск, так и поселки Новогорный, Татыш, Метлино, и Бижеляк, деревни Селезни и Новая Теча. Российское законодательство устанавливает и гарантирует право на местное самоуправление населения, проживающего на территории ЗАТО. Права граждан, проживающих или работающих в них, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов РФ. ЗАТО имеет органы местного самоуправления, осуществляет свою деятельность не только с учетом особенности территории, но и интересов населения муниципального образования. Таким образом, закрытое административно-территориальное образование признается административно-территориальной единицей, имеющей особый правовой статус. Территория и границы данной территории определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом интересов развития муниципальных образований. Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО регулируются Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании», большим количеством актов Правительства РФ и отдельных министерств и ведомств, а также региональными2 и местными нормативными правовыми актами, среди которых особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Если на территории ЗАТО расположены объекты Министерства обороны, правовой статус таких территорий конкретизируется Положением об обеспечении особого режима в ЗАТО. В соответствии с Положением, особый режим включает: (1) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; (2) ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; (3) ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; (4) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; (5) иные особенности, имеющие значение для безопасных работы и проживания граждан в ЗАТО и зонах воздействия, которые могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. В ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. Разграничение полномочий государственных и муниципальных органов в ЗАТО осуществляется с учетом режимного характера данного муниципального образования.