Организация местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заклю­чения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Нар­комата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы само­управления, выступающие против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственно­го аппарата управления. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных орга­нов государственной власти, которая включала областные, гу­бернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избира­лись непосредственно населением. Съезды Советов формирова­лись на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Россий­ской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государ­ственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органа­ми государственной власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Кон­ституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномо­чий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитета­ми. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались пред­седателем и секретарем исполнительного комитета.

Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнитель­ных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствую­щим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономичес­кого и социального развития и составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводи­мые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов откло­нялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руко­водство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящи­ми советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократи­ческого централизма являлось двойное подчинение исполнитель­ных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отде­лов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятель­ности. Местные Советы имели собственный исполнительный аппа­рат, который ими формировался и действовал под их руководст­вом. Наиболее важные вопросы должны были решаться депута­тами на сессиях Советов.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления ко­торого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами по­литики партии; б) руководство формированием представитель­ных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от испол­нительных и распорядительных органов. Формально исполнитель­ные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Од­нако практика советской работы была такова, что аппарат испол­нительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото­рые не вносились какие-либо существенные добавления и по­правки. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

8. Реформа местного самоуправления второй половины 1980-х гг. до принятия Конституции РФ 1993 г.

8 конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Разрешить проблемы соотношения функций и полно­мочий президиумов местных Советов и исполкомов было сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфлик­ты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя испол­нительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, кото­рый определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправ­ления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На свой территории Советы были вправе коорди­нировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имуще­ство, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования систе­мы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверж­дения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправ­ление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю сис­тему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отно­шении.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важней шей правовой основы дальнейшего процесса становления и раз­вития новой системы местного самоуправления.

9. Модели МСУ.Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А.М. Лимонова, уместно выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модельнаблюдаемого местного самоуправления. При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской. Первая из названных — англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем: Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции. Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью. В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями. В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему. В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда. В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной. В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования сместным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции. Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.