Понятие, признаки, классификация и виды нормативных правовых актов в Республике Беларусь.

ПОНЯТИЕ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Изучение видов нормативного правового акта невозможно без выяснения сущности и понятия нормативного правового акта, его места и значения среди других источников права.

Прежде всего, необходимо определить, что же собой представляет источник права как правовое явление.

Понятие "источник права" является одним из самых дискуссионных в юридической науке. В научный оборот это понятие ввели римские юристы. Известный римский юрист, оратор и государственный деятель Марк Туллий Цицерон (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.) в своей работе "Об ораторе" описывая ответную речь Красса указывает следующее: "Для всякого, кто ищет основ и источников права, одна книжица XII таблиц весом своего авторитета и обилием пользы воистину превосходит все библиотеки всех философов".

А римский историк Тит Ливий (59 г. до н.э. - 17 г. н.э.) в своей работе "История Рима от основания города" назвал законы ХII таблиц "источником всего публичного и частного права" в том смысле, что они представляли собой "главную основу действующего права".

Таким образом, понятие источник права уже в античное время активно использовалось многими исследователями в смысле основы, на базе которой получает развитие право определенной страны. Формы выражения правовых норм, как показывает мировая практика, могут быть различны: они могут быть выражены в общем виде, абстрактно на основе властного решения, либо на примере разрешения конкретного дела, которому придается общеобязательное значение при разрешении всех последующих аналогичных дел, либо выражены как результат договорной практики правотворческих органов, а могут быть просто санкционированы государством и т.д. В этой связи, следует говорить о формировании круга правовых документов, которые следует рассматривать в качестве источников права (нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор и др.).

Таким образом, именно с определением документальной характеристики источника следует связывать специально-юридический (формальный) аспект понятия источник права.

Формальный аспект понятия сложился в отечественной науке давно. В этом смысле под источником права понимаются "формы выражения правовых норм" [58, с. 21], тот единственный "резервуар", в котором пребывают правовые нормы [7, с. 155]. Но даже формальное значение источника права как формы установления и выражения правовых норм различными исследователями понимается неоднозначно.

Одни авторы под этим имеют в виду саму правотворческую деятельность государства, другие говорят только о результатах этой деятельности (нормативных актах, судебных прецедентах и т.д.), третьи имеют в виду и то и другое, объединяя оба эти аспекта общим понятием "внешняя форма права". В последнем случае между терминами "источник права" и "форма права" практически ставится знак равенства [22, с. 9; 7, с. 341].

Ввиду многозначности понятия источника права многие авторы обращают внимание на его условный характер [22, с. 21]. По всей видимости, понятие "источник права" в специально-юридическом (формальном) смысле имеет более конвенциональный характер. В рассмотренном специально-юридическом значении понятия "источник права" содержится прямая связь с истинным значением слова источник наряду с другими аспектами этого понятия (материальным, идеологическим, познавательным).

Двухтысячелетняя история понятия "источник права" показывает определенные удобства его применения не только в науке общей теории права, но и в отраслевых юридических науках. Кстати говоря, специалисты отраслевых наук чаще всего пользуются понятием источников права определенной отрасли для обозначения совокупности нормативных документов, регулирующих качественно однородную сферу общественных отношений.

Согласно одному из положений общей теории права все виды источников права и их соотношение должны быть определены нормативно. Это является одним из выражений принципа законности. В этой связи, С.Л. Зивс отмечает: "нормы права должны быть заранее определены, т.е. виды источников права должны быть предустановлены. Одним из выражений законности является установление видов источников права в Конституции" [22, с. 35]. Нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.

В данном определении содержатся основные характеристики данного источника. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти, Президент Республики Беларусь, иные властные органы, а также органы местного управления и самоуправления [1].

Нормотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативного правового акта. Такой порядок содержится в Конституции Республики Беларусь (относительно порядка принятия законов, декретов Президента Республики Беларусь), специальном законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [2]. Соблюдение специально установленной нормотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.

Во-вторых, каждый нормотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции или законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию нормотворческого органа.

В-третьих, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение". Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.

Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам".

К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их". Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения" [31, с. 24] и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (например, для Свода Законов Республики Беларусь), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов, А.С. Пиголкин замечает: "Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений" [37, с. 15]. Примерами "актов нормативно-вспомогательного значения" могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов. ("вводные законы"), указы Президента Республики Беларусь об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов, постановления Правительства Республики Беларусь об утверждении различного рода инструкций, положений, правил и т.д.

Четвертым признаком данного вида источников права можно назвать то, что все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Республики Беларусь, как правило, исходя из соотношения с законом.

Нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов, а также путем подготовки издания соответствующих сводов законов и законодательства Республики Беларусь, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений.

Пятая характеристика данного источника состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие "акт" является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

Легальное понятие нормативного правового акта содержится в статье 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в соответствии с которой нормативный правовой акт - официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и многих других), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Республике Беларусь. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.

1.2 КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Республике Беларусь. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законодательные акты и иные акты законодательства. Законодательные акты - Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь.

В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей, которые будут подробно рассмотрены в следующих главах исследования.

Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Беларусь и органов местного управления и самоуправления.

По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего нормотворчества (тематические законы и т.д.) [50, с. 430].

Существует достаточно важная классификация нормативных правовых актов по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории Республики Беларусь, на территории какой-либо административно-территориальной единицы Республики Беларусь), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).

Выделяется классификация по органам, их издающим: нормативные правовые акты парламента (законы, постановления палат парламента), Президента Республики Беларусь, исполнительных органов государственной власти, акты высших судебных органов, нормативные акты органов местного управления и самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).

Нормативные правовые акты можно подразделить также на акты, принятые одним органом, и акты, разработанные и принятые совместно несколькими государственными органами (совместные акты).

Последний вид нормативно-правовых актов принимается по вопросам общего ведения, совместной деятельности. Таковы, например, совместные приказы Министерства внутренних дел и Министерства безопасности по борьбе с преступностью, особенно с организованными ее формами.

Не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц).

Конкретные разновидности нормативных правовых актов указаны в статье 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [2]. К видам нормативных правовых актов относятся:

1) Конституция Республики Беларусь - Основной Закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений;

2) решение референдума - нормативный правовой акт, направленный на урегулирование важнейших вопросов государственной и общественной жизни, принятый республиканским или местным референдумом;

3) программный закон - закон, принимаемый в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке и по определенным ею вопросам;

4) кодекс Республики Беларусь (кодифицированный нормативный правовой акт) - закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений;

5) закон Республики Беларусь - нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений;

6) декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений;

7) указ Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы;

8) постановления палат Парламента - Национального собрания Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принимаемые палатами Парламента - Национального собрания Республики Беларусь в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

9) постановление Совета Министров Республики Беларусь - нормативный правовой акт Правительства Республики Беларусь;

10) акты Конституционного Суда Республики Беларусь (заключения), Верховного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции по регулированию общественных отношений, установленной Конституцией Республики Беларусь и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами;

11) постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь (Правления Национального банка Республики Беларусь, Совета директоров Национального банка Республики Беларусь) - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности;

12) регламент - нормативный правовой акт, принятый (изданный) Главой государства, органами законодательной, исполнительной, судебной власти, а также органами местного управления и самоуправления и содержащий совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов;

13) инструкция - нормативный правовой акт, детально определяющий содержание и методические вопросы регулирования в определенной области общественных отношений;

14) правила - кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам;

15) устав (положение) - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности;

16) приказ - нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления.

17) решения органов местного управления и самоуправления - нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Таким образом, нормативные правовые акты, образуя стройную систему, чрезвычайно разнообразны по своим видам.