Джерела адміністративного права. Кодекс про адміністративні правопорушення

Джерела адміністративного права — це зов­нішні форми відображення адміністративно-право­вих норм, закріплені в Конституції України, законо­давчих актах, урядових постановах, рішеннях дер­жавних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів.

Різноманітність адміністративно-правових норм передбачає і різні джерела адміністративного права України. За певними критеріями їх можна поділити на нормативні акти органів законодавчої влади, ор­ганів виконавчої влади, а також затверджені зазна­ченими органами положення, устави, нормативно-правові документи, що регулюють управлінську ді­яльність.

Необхідно зазначити, що джерела адміністратив­ного права мають свої особливості, що обумовлюють­ся спрямованістю норм, їхнім змістом, а також юри­дичною силою та сферою поширення. За вказаними ознаками джерела поділяються на загальнодержав­ні, галузеві та локальні. Загальнодержавні є обов'язковими для виконання всіма органами управ­ління, незалежно від їх підпорядкування. Галузеві й локальні поширюються тільки на конкретно визна­чені підвідомчі органи.

Залежно від територіального устрою держави дже­рела поділяються на державні, обласні, міські, ра­йонні.

Джерела адміністративного права, що базуються на нормах Конституції України та законах, мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних ак­тів, прийнятих нижчими за ієрархією органами ви­конавчої влади.

З огляду на численність джерел адміністративної го права доцільно розділити їх на такі види;

1. Конституція України. Вона веде перед у систе-І мі джерел адміністративного права, є Основним За-! коном України. Закріплені в ній норми мають пря] му адміністративне-правову спрямованість. Вони ви-| значають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження мі> центральними й місцевими органами влади, закріп-]¹ люють права і свободи громадян щодо здійсненню ними державного управління, участь громадськш організацій в управлінні державними та громад­ськими справами тощо.

2. Адміністративно-правові норми закріплюються в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найбільш актуальних законодавчих ак­тів необхідно віднести Закони України "Про об'єд­нання громадян", "Про державну службу", "Про міс-. цеве самоврядування" та ін.

3. Постанови Верховної Ради України, які охоп-І люють адміністративно-правові норми організацій-* ного характеру.

4. Укази й розпорядження Президента України у сфері державного управління.

5. Нормативні постанови й розпорядження Кабі­
нету Міністрів України, а також затверджені ним
положення, устави, правила, інструкції та інші ко­
дифіковані акти. Нормативні постанови прийнято
Кабінетом Міністрів України спільно з профспілко­
вими організаціями.

 

6. Джерелами адміністративного права в міжгалу­зевому й галузевому масштабах виступають норма­тивні акти, що їх приймають міністерства, державні комітети і служби України.

7. Нормативні накази керівників міністерств, державних комітетів і служб. До цієї групи слід від­нести положення, правила та інші акти, затверджені керівниками згаданих вище інституцій.

8. Нормативні накази керівників державних під­приємств, об'єднань та організацій (чи акти їхніх колективних органів). Дії норм зазначених актів об­межено конкретним формуванням.

9. Джерелами адміністративного права можуть бути також нормативні акти представницьких і ви­конавських органів місцевого самоврядування (на­приклад, рішення районної ради народних депута­тів, що передбачає адміністративну відповідальність за торгівлю в недозволеному місці).

10. Акти органів громадських організацій, якщо вони затверджені чи санкціоновані державними ор­ганами і містять правила, що регулюють будь-які ас­пекти адміністративного управління (скажімо, поло­ження про ради громадськості мікрорайону).

Отож, джерелом адміністративного права ви­ступає нормативний акт органу державної влади або управління, який криє в собі адміністративно-правові норми, що регулюють державно-управлін­ську діяльність.

Адміністративне право належить до найменш сис­тематизованих галузей правової системи України. З одного боку, такий стан речей пояснюється багато­манітністю предмета регулювання суспільних відно­син адміністративним правом, а з іншого — відсут­ністю належного впорядкування наявних адмініст­ративно-правових норм. Тому зараз однією з актуальних є проблема прискорення роботи з систе­матизації та кодифікації наявних адміністративно-правових матеріалів.

Кодифікація є одним із важливих напрямків сис­тематизації адміністративного права. Вона має на меті впорядкування і вдосконалення чинного норма­тивно-правового матеріалу через його обробку й ви­кладення за певною системою у вигляді збірників актів чи у формі об'єднаних кодифікованих актів. Завдяки кодифікації з'являються нові комплексні акти — кодекси, устави, положення; водночас перестають існувати норми, що діяли до цього. Кодифі­кація має офіційний характер, і її здійснюють дер­жавні органи, наділені відповідною компетенцією.

В Україні було проведено копітку роботу з коди­фікації адміністративно-правових актів; наслідком її стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу про адміністративні правопорушення (набрав чинності з 1 червня 1985 р.). Він складається з 5 розділів (33 глави).

Розділ І. Загальні положення. — Розділ містить однойменну гл. 1.

Розділ II. Адміністративне правопорушення і ад­міністративна відповідальність (Загальна та Особли­ва частини). Загальна частина охоплює глави 2—4:

2. Адміністративне правопорушення та адмініст­ративна відповідальність.

3. Адміністративне стягнення.

4. Накладення адміністративного стягнення. Особлива частина охоплює глави 5—15:

5. Адміністративне правопорушення в галузі охо­рони праці та здоров'я населення.

6. Адміністративні правопорушення, що посяга­ють на власність.

7. Адміністративні правопорушення в галузі охо­рони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури.

8. Адміністративні правопорушення в промисло­вості, будівництві та в галузі використання елек­тричної й теплової енергії.

9. Адміністративні правопорушення у сільському господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил.

10. Адміністративні правопорушення на транс­порті, в галузі шляхового господарства і зв'язку.

11. Адміністративні правопорушення в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою.

12. Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, фінансів і кустарно-ремісничих промислів.

13. Адміністративні правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції та метрології.

14. Адміністративні правопорушення, що посяга­ють на громадський порядок і громадську безпеку.

15. Адміністративні правопорушення, що посяга­ють на встановлений порядок управління.

Розділ III. Органи, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. — Роз­діл містить глави:

16. Основні положення.

17. Підвідомчість справ про адміністративні пра­вопорушення.

Розділ IV. Провадження у справах про адмініст­ративні правопорушення. '— Розділ охоплює глави 18—24:

18. Основні положення.

19. Протокол про адміністративне правопору­шення.

20. Адміністративне затримання. Особистий ог­ляд. Огляд речей і вилучення речей та документів.

21. Особи, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення.

22. Розгляд справ про адміністративне правопору­шення.

23. Постанова по справі про адміністративне пра­вопорушення.

24. Оскарження і опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення.

Розділ V. Виконання постанов про накладення ад­міністративних стягнень. — Розділ охоплює глави 25—33:

25. Основні положення.

26 о Провадження по виконанню постанови про винесення попередження.

27. Провадження по виконанню постанови про накладення штрафу.

28. Провадження по виконанню постанови про сплатне вилучення предмета.

29. Провадження по виконанню постанови про конфіскацію предмета, грошей.

30. Провадження по виконанню постанови про позбавлення спеціального права.

31. Провадження по виконанню постанови про за­стосування виправних робіт.

32. Провадження по виконанню постанови про за­стосування адміністративного арешту.

33. Провадження по виконанню постанови в час­тині відшкодування майнової шкоди.

§ Зо Управління як об'єкт ~.*Г,' адміністративного права

Адміністративне право об'єктивно взаємо­пов'язане з таким соціальним явищем, як управлін­ня. Сам термін (від лат. айтіпізіігаііо — управління) став універсальним засобом для характеристики пев­ного виду діяльності, спрямованої на досягнення від­повідної суспільно значимої мети.

У ширшому розумінні управління визначається як керівництво певними суспільними процесами. Отже, виникає потреба щодо розкриття змісту само­го поняття "керівництво" та його функціонального призначення в суспільстві.

Ці процеси органічно поєднані з виникненням і становленням держави і права. Адже тільки з роз­витком суспільства відбувається диференціація пра-

ці. В історії людства сталися три великі суспільні поділи праці, внаслідок яких від рільництва відок­ремилося скотарство, потім — промислові ремесла, а вони, своєю чергою, також зазнали розгалуження. Зазначені процеси супроводжуються зростанням населення і простою потребою координації їхніх дій, установленням стабільних зв'язків між виробниками.

Отже, сама природа праці, багатогранність діяль­ності людей породжує потребу в управлінні. У за­гальному плані під ним розуміють будь-яку ціле­спрямовану, організаційну дію на різноманітні про­цеси в природі, техніці, суспільстві.

Об'єктами управління виступають: І,

• суспільна праця (процес виробництва); <|

• державні органи та об'єднання громадян;

• соціальні індивіди (громадяни, в тому числі й іноземні, службовці, в тому числі й недержавно­го сектора);

• тварини і рослинні організми;

• технічні засоби (машини, агрегати).

Отож, управління умовно можна розділити на та­ке, що здійснюється в технічній, біологічній та соці­альній сферах суспільства.

Технічне управління спрямовує свою дію на уп­равління механізмами, обладнанням із метою підви­щення продуктивності праці людини, забезпечення її потреб у виробництві.

Біологічне управління спрямовує свою дію на тва­ринний, рослинний світ із метою підвищення їхньої продуктивності (прояв даного виду управління — біотехнологія, генна інженерія).

Соціальне управління є провідним видом управ­ління. Його дія поширюється на соціальну сферу, де суб'єктом та об'єктом управління виступають як ок­рема людина, так і колективи людей. Від двох попе­редніх видів соціальне управління відрізняється во­льовим впливом одних суб'єктів управлінських від­носин на свідомість і волю інших.,_{і • -.

Для соціального управління характерна множин­ність об'єктів, звідси випливає й різноманітність ви­дів управління. До них можна віднести й державне управління.

Державне управління — одна з головних форм ді­яльності держави, особливий вид соціального управ­ління в суспільстві.

Державному управлінню притаманні всі основні риси, які характеризують суспільне управління. Це, насамперед, свідоме, цілеспрямоване здійснення впливу на всі сфери суспільства в інтересах людей.

У широкому значенні це — діяльність усіх видів державних органів: законодавчих, судових, конт­рольно-наглядових, виконавчо-розпорядчих з орга­нізації суспільного життя.

Структура державного управління вирізняється складністю, її основними елементами виступають керівні й керовані системи, їхні суб'єкти та об'єкти. Це — виконавчі й розпорядчі органи, їхній апарат, сфери й галузі управління, підприємства, установи, організації тощо.

Державне управління доцільно розглядати як ви­конавчо-розпорядчу діяльність окремої системи дер­жавних органів, спеціально заснованих для здійс­нення державного управління. Але це аж ніяк не оз­начає, що державне управління є сферою діяльності виключно виконавчих органів. Питання управління вирішуються і законодавчими органами, які здійс­нюють законодавче регулювання всіх сфер суспіль­ного життя. Щоправда, більшість функцій виконав­чо-розпорядчої діяльності покладається на виконав­чі органи.

Державному управлінню властиві такі риси:

• діяльність із реалізації завдань і функцій дер­жави;

• воно здійснюється спеціально створеними для цього державними органами й посадовими осо-

 

• вони діють за дорученням держави, від її імені та мають державно-владні повноваження;

• форми й методи роботи управлінських органів регламентуються правом.

Отже, державне управління — підзаконна вико­навча й розпорядча діяльність органів державного управління, спрямована на практичне виконання законів у процесі повсякденного та безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

Поняття форм і методів

Державного управління

 

Державна влада реалізує свої функції через створені відповідні органи державного управління. Своєю чергою, ці органи здійснюють надані їм держа­вою повноваження через використання системи різ­номанітних форм. Під формою треба розуміти окре­мий варіант відображення змісту певного виду ді­яльності. Стосовно до виконавчої влади форма є способом вираження змісту виконавчо-розпорядчої діяльності однієї з гілок державної влади. Отже, ор­ган виконавчої влади або його представник (посадова особа) наділені відповідною компетенцією, згідно з якою виконують свої функції запровадженням пев­них правил поведінки (актів управління), виданням конкретних приписів, проведенням перевірок і реві­зій, організацією інструктивних нарад. Усі форми взаємопов'язані, і жодна з них не може заступити ін­шу. Тільки вміле поєднання форм управління може забезпечити неперервну діяльність органів виконав­чої влади.

Форми державного управління мають як внут­рішнє, так і зовнішнє спрямування. Зміст зовніш­ньої діяльності органу державного управління поля­гає в безпосередньому впливі того чи того органу ви-

конавчої влади на відповідний об'єкт, що перебуває в його підпорядкуванні. В іншому разі мета управ­ління взагалі не досягається. До внутрішньої специ­фіки необхідно віднести управлінські дії, що мають внутріорганізаційний характер і забезпечують поря­док роботи окремого виконавчого органу. Прикла­дом форм державного управління, що мають зовніш­нє спрямування, може бути діяльність Кабінету Міністрів України стосовно до місцевих державних адміністрацій. Своєю чергою, щоденні управлінські дії, здійснювані в інтересах забезпечення роботи самого Кабінету Міністрів, мають внутрішнє спря­мування.

Отже, під формами державного управління слід розуміти зовнішнє вираження змісту конкретних однорідних дій, що неперервно виконуються органа­ми державного управління та їхніми представника­ми (посадовими особами) з метою реалізації функ­цій державного управління.

Форми управлінської діяльності залежно від їхнього змісту поділяються на види, зокрема на юридичне визначені й такі, що не несуть безпосеред­ніх правових наслідків. Це означає, що на практиці форми управлінської діяльності проявляються як виданням юридичних актів, так і проведенням орга­нізаційної роботи й матеріально-технічних операцій. Перший вид реалізується в актах державного управ­ління, будучи правовою формою виконавчої та роз­порядчої діяльності органів управління. Правові форми завжди тягнуть за собою юридичні наслідки. У другому випадку форми управлінської діяльності зводяться до вчинення певних управлінських дій, що не пов'язані з виданням актів управління. Отже, у першому і другому випадках форми пов'язані з реалізацією та виконанням державно-владних пов­новажень.

Отож, в управлінській діяльності застосовуються через взаємодію як правові, так і не правові форми. При цьому використання не правових (організацій-

них) форм розширюється. Це можна пояснити тим, що відбувається посилення організаційної роботи, інструктування та здійснення контролю за підлегли­ми об'єктами, узагальнення передового досвіду тощо. Сучасна система форм державного управління складається з таких видів:

• видання правових актів управління (норматив-
них та індивідуальних);

• здійснення організаційних дій;

• проведення матеріально-технічних операцій

• здійснення юридичне значимих дій. Правові акти управління є найважливішою фор­мою управлінської діяльності, їх видання необхідне для забезпечення юридичних наслідків конкретних управлінських дій. Наприклад, функція добору, роз­міщення, готування кадрів реалізується через такі форми управлінської діяльності, як призначення (обрання на посаду), заміщення посади за конкур­сом, за контрактом, проведення атестації службов­ців тощо. Як бачимо, реалізація функції щодо забез­печення органу виконавчої влади кадрами реалізу­ється через таку форму управлінської діяльності, як видання юридичного акта управління.

Організаційні дії — найвагоміша'частина непе­рервної роботи апарату органів управління. Це — розроблення, обговорення та узгодження проектів правових актів, напрацювання рекомендацій, надан­ня практичної допомоги підлеглим органам. До ор­ганізаційних дій слід віднести колективне обгово­рення найважливіших питань управлінської діяль­ності, проведення перевірок, ревізій, вивчення досвіду і впровадження кращих досягнень, науково-практичні конференції тощо. Організаційні дії по­кращують стиль управління, підвищують ефектив­ність виконавської діяльності.

Матеріально-технічні операції необхідні для об­слуговування всіх стадій управлінського процесу. До них належать: складання інформаційних довідок, звітів; готування та узагальнення матеріалів для

розроблення проектів актів управління; обробка ста­тистичної інформації; діловодство, доведення управ­лінських рішень до виконавців.

Юридичне значимі дії знаходять вияв у правово­му оформленні державними нотаріусами різноманіт­них угод, посвідчень документів і фактів, прова­дження органами ЗАГС реєстрації актів громадян­ського стану, видачі громадянам відповідними підрозділами державних адміністрацій та іншими органами довідок, установлених законодавством. Наприклад, видача посвідчень, що встановляє особу, сімейний та майновий стан. Формою діяльності ор­ганів виконавчої влади є також виконання їхніми посадовими особами загальнообов'язкових правил паспортного, військового обліку, правил благоуст­рою, громадського порядку. Ця діяльність не є про­відною для кожного органу, але є обов'язковою, ос­кільки регламентується законодавством про управ­лінські органи.

Набуло поширення і укладання адміністративних угод. У процесі функціонування органів державної влади інколи виникають договірні зв'язки між окре­мими суб'єктами управління, скажімо, між дирек­тором науково-дослідної установи та адміністрацією виробничого об'єднання стосовно проведення дослід­ницьких робіт. А втім, договірні стосунки поки що не отримали належного розуміння у сфері держав­ного управління і тому часто мають допоміжний характер.

Виконавча влада здійснює управління не тільки через певні форми, а й відповідними методами. У за­гальному розумінні метод означає спосіб практичної реалізації будь-чого. Що ж до його перенесення на виконавчу діяльність, то необхідно розуміти якраз ужиття певних заходів із реалізації завдань і функ­цій виконавчої влади в особі органів державного уп­равління (посадових осіб) через наділення їх компе­тенцією у певних межах і відповідних формах.

У методах управління відображаються воля дер­
жави та юридично-владні повноваження органів
управління.

Отже, під методами державного управління слід розуміти спосіб реалізації завдань і функцій вико­навчої влади органами державного управління (по-, садовими особами) через вплив їх на волю і свідо* мість підпорядкованих органів, а також громадян.

У літературі не існує єдиної загальноприйнятої, класифікації методів управління. Доцільно погоди­тись із думкою тих науковців, які вважають, що ос­нову методів управління складає оптимальне спів­відношення заходів переконання і примусу. Зазна-. чені методи властиві будь-якій формі управління. Вони являють собою єдине ціле, тобто виступають^ механізмом забезпечення належної поведінки та правопорядку.

Метод переконання є провідним в управлінській діяльності. З допомогою цього методу здійснюється вплив на свідомість людей та дотримання з їхнього боку певної поведінки. Він формує у громадян пра­восвідомість, внутрішню готовність сприймати і ви­конувати загальнообов'язкові правила поведінки. Метод переконання найперше стимулює належну поведінку учасників управлінських відносин. Необ­хідно зазначити, що інтереси тих, хто управляє, і тих, хто підпорядковується, в адміністративно-пра­вових відносинах, а також завдання, що стоять пе­ред ними, є спільними. Тому, виконання законів, приписів, планових завдань здійснюється на добро­вільній основі через високу організованість і дис­ципліну учасників управлінських відносин. Для до­сягнення поставлених завдань використовуються різноманітні засоби переконання, а саме: роз'яснен­ня, виховання, поширення передового досвіду, мо­ральне та матеріальне стимулювання.

Метод примусу — спосіб впливу на суб'єкти Управління (громадян), нездатних керувати власною поведінкою відповідно до волі держави. Заходи при-

мусу застосовуються тоді, коли вичерпано засоби пе­реконання до тих осіб, які не дотримуються чи пору­шують вимоги законів та інших нормативних актів, дисципліну.

Крім переконання та примусу, вирізняють адмі­ністративний та економічний методи.

Адміністративний метод полягає в тому, що ор­гани управління безпосередньо встановлюють підпо­рядкованим суб'єктам (органам, колективам, грома­дянам) певну поведінку. Вплив на суб'єкти, що уп­равляються, здійснюється через запровадження для них правил поведінки, обов'язків і завдань, у разі порушення яких може бути вжито заходів адмініст­ративного примусу.

Економічний метод не передбачає адміністратив­них заходів, а здійснює вплив на суб'єкти управлін­ня через застосування до них різноманітних форм економічного стимулювання, зокрема цінового й та­рифного регулювання, прибутку, вартості, матері­альних санкцій, кредитів, субсидій, монетарної й ці­нової політики преміювання тощо. Наявність цих стимулів дає можливість суб'єктам самим обирати форми діяльності для якісного виконання кінцевих виробничих завдань.

Поєднання цих методів дозволяє впливати на по­
ведінку суб'єктів управління і домагатися від них
більшої ефективності в реалізації завдань і функцій
виконавчої влади, тл