Публічно-правові риси адміністративного права

Адміністративне право як одна з основних галузей публічного права є найбільшим за обсягом свого змісту, регулює величезне коло суспільних відносин. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише в результаті владної діяльності, діяльності від імені публічної влади, і в них завжди бере участь відповідний владарюючий суб'єкт — орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо.

Нова доктрина українського адміністративного права, яка створюється у нашій країні¹ і про яку вже було сказано у вступній частині підручника, передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння публічності, зумовлене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення невід'ємних, природних прав людини і громадянина.

Тому публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий важель не тільки відображення, а й забезпечення реалізації сукупності індивідуальних інтересів членів громадянського суспільства. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від панівної у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними, до ідеології служіння держави інтересам людини, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина.

Метод публічного права — імперативний метод правового регулювання — є іманентним методом і права адміністративного, визначаючи специфіку впливу його норм на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод у публічному праві (як і диспозитивний у приватному праві) первинний, тобто властивий усім галузям публічного права.

У різних галузях права первинні методи залежно від характеру суспільних відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів виступають у різних комбінаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням якогось одного з них. Традиційно вважалося, що в адміністративному праві домінує імперативний метод, який тут виявляється у «чистому», класичному вигляді.

Водночас не можна не визнати: щодо громадян — і це, на нашу думку, надзвичайно актуально для оновлюваного адміністративного права — застосовується загальнодозвільний принцип регулювання: «дозволено все, що прямо не заборонено законом». Цей принцип завжди вважався винятковою ознакою методу приватного права. Проте, якщо українське суспільство ставить перед собою завдання побудови демократичної, правової держави, визнає пріоритет інтересів особистості щодо інтересів держави, то адміністративному праву не обійтися без найширшого використання цього принципу в регулюванні відповідних суспільних відносин.

Отже, адміністративне право, котре нині в Україні перебуває на етапі серйозного реформування, є провідною галуззю публічного права, в якій притаманний останньому публічно-правовий (імперативний) метод органічно поєднується з використанням суттєвих ознак і елементів диспозитивного (приватно-правового) методу регулювання суспільних відносин.

 

§ 4. Зв'язки адміністративного права з іншими галузями українського права

Як одна із фундаментальних галузей права, адміністративне право тісно пов'язане з іншими галузями українського права, і завдяки цим зв'язкам забезпечується цілісність правової системи в цілому.

Найбільш тісний зв'язок існує між адміністративним і конституційним правом. Адже за допомогою норм конституційного права закладаються основи правового статусу цілої низки суб'єктів адміністративного права, фундамент, на якому вибудовується решта адміністративно-правових норм.

Але цим не вичерпується зв'язок конституційного та адміністративного права. В нормах конституційного права закріплено окремі загальні принципи державного управління. Наприклад, принцип законності: у частині другій ст. 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією і законами України. Цей принцип дістає втілення в нормативно-правових актах, які регламентують процедури діяльності органів виконавчої влади у різних сферах.

Незважаючи на суттєві відмінності у методах правового регулювання, певні зв'язки існують між адміністративним і цивільним правом. В окремих випадках можуть співпадати елементи предмета регулювання зазначених галузей. Нормами адміністративного права, як і нормами права цивільного, регулюються певні майнові відносини. Але якщо для цивільного права характерною рисою є юридична рівноправність суб'єктів майнових відносин, то в адміністративному праві майнові відносини виникають, змінюються або припиняються у зв'язку з реалізацію суб'єктами своїх владних повноважень. Прикладом можуть бути відносини, пов'язані з приватизацією майна, що знаходиться у державній власності, або відносини, пов'язані з управлінням державним майном.

Досить часто у вітчизняній практиці цивільні правовідносини перебувають у сфері адміністративно-правового регулювання, насамперед там, де для регулювання певних суспільних відносин не вистачає можливостей окремо кожної із зазначених галузей права.

Наприклад, у загальному вигляді форма зовнішньоекономічних договорів визначається з допомогою норм цивільного права, але конкретні вимоги до інформації, яка має міститися у таких договорах, визначаються нормативно-правовими актами органів виконавчої влади, що містять норми адміністративного права. Аналогічно відбувається правове регулювання кредитних відносин. В загальному вигляді вимоги до кредитних договорів сформульовані в нормах цивільного права, але деталізовані вони у підзаконних нормативно-правових актах Національного банку України.

Це загалом не означає «посягання» на самостійну роль цивільного права у регулюванні майнових відносин, але свідчить про те, що держава додатково застосовує адміністративно-правовий метод регулювання у тих випадках, коли регульовані відносини становлять значний інтерес саме для держави.

Тісний зв'язок існує між адміністративним і кримінальним правом. Останнє як галузь суто охоронної спрямованості створює специфічний режим охорони відносин у сфері державного управління через встановлення кримінальної відповідальності за посягання на чинний порядок управління.

Хоча у Кримінальному кодексі України порядок управління безпосередньо не визнано родовим об'єктом злочинів, нормами кримінального права встановлюється кримінальна відповідальність за злочини у сфері держаного управління як службовими особами, так й іншими суб'єктами і в той чи інший спосіб порушують встановлений порядок управління. До таких злочинів, зокрема, належать зловживання владою або службовим становищем; перевищення влади або службових повноважень; одержання або давання хабара; опір представникові влади, правоохоронного органу, члену громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовцеві; погроза або насильство щодо службової особи чи громадянина, який виконує громадський обов'язок; самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи тощо.

Зв'язок між адміністративною і кримінальною галузями права також виявляється у взаємодії між інститутами адміністративної і кримінальної відповідальності, які разом створюють, так би мовити, захисну оболонку для різних суспільних відносин. При цьому адміністративна відповідальність може розглядатись як профілактичний засіб щодо багатьох видів злочинних діянь, за які передбачена кримінальна відповідальність. Дуже часто зовні однакові діяння залежно від ступеня їх суспільної небезпеки можуть бути підставами як адміністративної, так і кримінальної відповідальності.

Адміністративне право певним чином зв'язане і з трудовим правом. Спільною ознакою тут виступає регулювання відносин державної служби. Хоча державна служба є одним з провідних інститутів адміністративного права, але в тій частині, в якій державна служба має ознаки трудового процесу, вона регулюється з допомогою норм трудового права. Це стосується насамперед питань робочого часу, відпусток, дисциплінарної відповідальності державних службовців тощо.

Крім того, за допомогою інституту адміністративної відповідальності забезпечується охорона трудових правовідносин. Наприклад, Кодексом України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці, а також за правопорушення, пов'язані з укладенням і виконанням колективних договорів.

Дуже виразними є зв'язки, що існують між адміністративним правом і так званими комплексними, або предметними, галузями права, до яких належать фінансове, митне, податкове, банківське, підприємницьке, земельне, аграрне, екологічне галузі права. Особливості зв'язків з даними галузями полягають у тому, що, по-перше, в них широко використовується властивий публічному праву імперативний метод правового регулювання, а, по-друге, охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою інституту адміністративної відповідальності.

Так, адміністративно-правовий метод регулювання широко використовується для регулювання відносин між органами Державної податкової служби та платниками податків, між органами Державної митної служби та суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності, між Національним банком України та комерційними банками, між органами контролю у сфері екологічної безпеки та суб'єктами природокористування тощо.

Певні зв'язки існують між адміністративним правом і процесуальними галузями права, такими, зокрема, як цивільно-процесуальне та кримінально-процесуальне право. Нормами цивільно-процесуального права врегульовано, наприклад, порядок вирішення судами деяких категорій справ, що виникають з адміністративно-правових відносин.

Що ж стосується кримінально-процесуального права, то за допомогою норм адміністративного права (зокрема інституту адміністративної відповідальності) забезпечується нормальне здійснення проваджень у випадках вчинення правопорушень окремими суб'єктами кримінального процесу. Зокрема, Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність за вияв неповаги до суду, злісне ухилення свідка, потерпілого, експерта, перекладача від явки до органів попереднього слідства або дізнання тощо.

В цілому ж, зважаючи на те, що основу предмета адміністративного права утворюють відносини, що складаються у зв'язку з організацією виконання законів органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, практично не може існувати галузі права, яка б не була так чи інакше пов'язана з адміністративним правом. В цьому виявляється непересічне значення адміністративно-правової галузі у правовій системі будь-якої сучасної держави.

 

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

§ 1. Поняття джерел адміністративного права

У юридичній літературі поняття «джерело права» неоднозначне. Проте традиційно під ним розуміють зовнішню форму вираження правових норм.

Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть виступати нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з позиції буття права, так і його встановлення.

У руслі концептуального оновлення українського адміністративного права і у зв'язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського) тлумачення права поняття «джерело права» необхідно розглядати в обох вказаних значеннях. Це дає змогу значно розширити уявлення про систему джерел адміністративного права.

Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових. Загалом же ця проблема залишається дискусійною і потребує ґрунтовнішого дослідження.

До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти громадських організацій або прийняті ними спільно з державними органами, якщо вони містять норми адміністративно-правового характеру.

Нині об'єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду. Наприклад, «Типові правила внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців підприємств, установ та організацій», що затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР¹. Втім слід зауважити, що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) встановлено лише два основні дисциплінарні стягнення — догана і звільнення.

Помітне місце серед джерея адміністративного права посідають акти органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані загальнообов'язкові рішення, якими встановлюється адміністративна відповідальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонального значення.

Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та деякі інші закони.

Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для адміністративного права він буде джерелом лише у тій частині, котра має адміністративно-правовий характер.

Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у правовій системі України. Однак є певні застереження щодо цього висновку. Зокрема, Конституційний Суд України може приймати рішення, які тягнуть фактичне скасування чи зміну норм правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Згідно із ст. 74 Закону України «Про Конституційний Суд» Конституційний Суд може вказати на преюдиційність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії неконституційного акту. Це означає, що рішення Конституційного Суду має загальнообов'язкову силу при вирішенні необмеженої кількості індивідуальних спорів, тобто має нормативний характер.

Джерелом права може бути і правовий звичай — правило поведінки людей, яке склалося історично і набуває загального визнання внаслідок багаторазового повторення. Однак нині в Україні не зустрічається випадків прямого санкціонування державними органами правових звичаїв у сфері публічного управління, оскільки вони вже давно трансформувалися у діюче адміністративне право.

Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм — акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною.

Потреби практичного розв'язання завдань щодо забезпечення комплексного регулювання публічного управління зумовлюють розмаїття і чисельність джерел адміністративного права. Це ускладнює процес реалізації адміністративно-правових норм державними та недержавними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Тому вагоме теоретичне і практичне значення має їх поділ на види (групи), які розглядаються у наступному параграфі.

§ 2. Види джерел адміністративного права

Нормативно-правові акти державних органів — найбільш численна група джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована відповідно до принципу верховенства закону.

Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь підпорядкування нормативно-правових актів, а саме: усі вони грунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають найвищу юридичну силу; 0 нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридичною базою для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня; 0 акти центральних органів виконавчої влади мають більший масштаб дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 0 нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загальнодержавного характеру. Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного права, за їх юридичною силою, є наступні.

1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.

Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють основи адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.

Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р.¹, «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р.², «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000 р.³ та ін.

Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них тощо.

2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.

По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. «Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу»⁴.

По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотвор-че значення', а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.

Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлює загальнообов'язкове правило: «Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування»¹.

3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаютьсй у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.

Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572, «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань.

Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.

4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.

Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності.

Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.

Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.¹).

Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та во-довідведення²).

Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.³).

Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.

5. Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади — акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром, керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одноосібному порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий характер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.

6. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.

Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.

7. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.

8. Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також можуть містити норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого самоврядування встановлюють загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізо-отіями (п. 44,45 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

9. Акти органів управління державних підприємств, установ, організацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати норми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів. Накази приймаються одноосібно, їх дія поширюється на всі структурні підрозділи, відділи, служби, працівників відповідних утворень.

Можливі випадки, коли ці акти поширюються і на громадян, які не є працівниками згаданих утворень, тобто мають зовнішню дію. Так, ст. 78 Кодексу торгівельного мореплавства України передбачає, що керівник порту (державного транспортного підприємства) видає обов'язкові постанови, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту і громадського порядку, проведення санітарних та протипожежних заходів у порту, охорони навколишнього природного середовища, порядку заходу суден у порт та виходу з нього¹.

Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим видом джерел адміністративного права є міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус іноземців; порядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і Республікою Польща «Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях», ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р.

За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів.

 

§ 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації

Як з'ясовано вище, норми адміністративного права не можуть існувати без форм зовнішнього вираження нормативно-правових актів, які утворюють адміністративне законодавство.

Адміністративне законодавство — це система нормативно-правових актів, у яких містяться найбільш загальні й важливі адміністративно-правові норми. Тому воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише відповідні акти Верховної Ради, Президента України і Кабінету Міністрів України, тобто ті нормативно-правові акти, дія яких поширюється на всю територію країни.

Є вагомі підстави додати до цього переліку також нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (тобто так зване відомче законодавство), але лише в тих випадках, коли вони визначають права і обов'язки громадян і підлягають реєстрації у встановленому законом порядку. При цьому слід зазначити, що обсяг відомчого законодавства щодо регулювання прав і обов'язків громадян повинен поступово скорочуватися, і в перспективі ці питання ма-

ють вирішуватися на рівні законів і лише у випадках делегування ними повноважень актами органів виконавчої влади.

Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ, організацій є джерелами права, але не входять до системи адміністративного законодавства.

Система права зумовлює систему законодавства, і навпаки. У цілому вони співвідносяться як філософські категорії змісту та форми. Таке визначення має важливе значення для усвідомлення процесів їх розвитку, а саме: а) зміни у соціальних передумовах адміністративного права зумовлюють реформування адміністративного законодавства; б) активне оновлення форм вираження адміністративно-правових норм підносить на якісно новий рівень їх зміст.

Адміністративному законодавству належить чільне місце у правовій системі. Щодо чинного адміністративного законодавства слід відзначити:

0 досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прийняті ще за радянських часів; 0 потребує приведення у відповідність до Конституції України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки незалежності України;

0 останнім часом розвиваються принципово нові державно-управлінські явища, які потребують нормативного закріплення (інститути адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної юстиції, адміністративних, управлінських послуг);

0 адміністративно-правові норми містяться у численних нормативних актах загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх застосування. Усе це вимагає перегляду змісту правового регулювання публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень. Вирішальним засобом на цьому шляху є систематизація адміністративного законодавства.

Взагалі під систематизацією законодавства розуміється впорядкування і вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання, перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних та ін.) чи зведених кодифікаційних актів. Систематизація законодавства є об'єктивно необхідним елементом правової політики держави, засобом зміцнення правової основи державного і громадського життя.

Основними формами систематизації законодавства, які відомі у законотворчій практиці та юридичній науці, є інкорпорація та кодифікація.

Інкорпорація являє собою зовнішнє опрацювання законодавства, облік і об'єднання діючих нормативно-правових актів у певному порядку — за галуззю правового регулювання, роком видання, за алфавітом. Вона здійснюється заінтересованими органами, посадовими особами, науковими працівниками. Підготовлені ними інкорпоровані збірники не підлягають затвердженню.

Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного матеріалу та проведення наукових досліджень у галузі права, сприяти ефективнішій підготовці фахівців-юристів. До інкорпорованих збірників може бути включене лише чинне законодавство, нормативні акти у них викладаються з усіма змінами на момент видання. Так, прикладом предметної інкорпорації адміністративного законодавства є збірник нормативних актів «Законодавство України про адміністративну відповідальність», який видано редакцією Бюлетеня законодавства і юридичної практики України у 1997 р.

Отже, інкорпорація законодавства — це впорядкування нормативно-правового масиву шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хронологічних, предметних, алфавітних збірників. її можна розглядати як підготовчу стадію для проведення кодифікації законодавства.

Кодифікація законодавства — це складніша і досконаліша форма систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений акт кодифікаційного типу (кодекс, статут, положення), який комплексно врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною послідовністю, чіткістю структури. Завдяки цьому вдосконалюється зміст адміністративно-правових норм, припиняється дія застарілих норм, заповнюються прогалини в адміністративно-правовому регулюванні, створюються передумови для значного підвищення його ефективності. Кодифікація завжди має офіційний характер, здійснюється державними органами, які мають відповідну компетенцію. Докладніше про кодифікацію адміністративного законодавства йдеться у наступному параграфі.

У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодавства — консолідацію, яка передбачає об'єднання виданих у різний час

актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений нормативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно (нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох розрізнених актах, що ускладнює їх застосування.

Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з кодифікацією. Однак у теорії права ще недостатньо грунтовно висвітлено самостійне значення цієї форми систематизації законодавства.

З урахуванням потреби змістовного, тобто відповідно до нових суспільних потреб, оновлення українського адміністративного права і наявності значної кількості застарілих норм, теоретичної і практичної невирішеності багатьох питань адміністративно-правового регулювання говорити про доцільність консолідації адміністративного законодавства на сучасному етапі нема підстав.

§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства

Оптимальним результатом систематизації чинного адміністративного законодавства, безумовно, стало б прийняття Адміністративного кодексу України. Однак на відміну від деяких інших галузей права норми адміністративного права неможливо (з цілком об'єктивних причин) об'єднати в єдиному кодифікованому акті.

Кодифікація адміністративного законодавства не може бути суцільною. Адже адміністративне право, як вже зазначалося, регулює надзвичайно широке коло управлінських відносин. Його норми містяться у численних актах різної юридичної сили. Крім того, нор-мотворчість у державному управлінні характеризується високою динамічністю, частою появою нових норм, що ускладню