Адміністративне право України

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

Академічний курс. Том 1

 

УДК 342.92 Гриф надано Міністерством освіти

ББК67.9(Укр)3 і науки України

А28 (лист № 1/11-2104 від 14 травня 2004р.)

Відповідальний редактор: В. Б. Авер'янов — доктор юридичних наук, професор

Редакційна колегія:

B. Б. Авер'янов — голова, доктор юридичних наук, професор

(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України)

О. Ф. Андрійко, доктор юридичних наук

(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України) Ю. П. Битяк, кандидат юридичних наук, професор

(Національна юридична академія України ім.Ярослава Мудрого)

І. П. Голосніченко, доктор юридичних наук, професор

(Національний транспортний університет України) Р. А. Калюжний, доктор юридичних наук, професор (Національна академія внутрішніх справ України)

C. В. Ківалов, доктор юридичних наук, професор

(Одеська національна юридична академія)

Є. Б. Кубко, доктор юридичних наук

(Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України)

Рецензенти: В. І. Семчик, доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України А. О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор

А28 АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ. Академічний курс:

Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Рсд. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). — К,: Видавництво «Юридична думка», 2004.- 584 с.

ISBN 966-8602-00-5

У першому в Україні академічному курсі з адміністративного права системно викладено фундаментальні основи української науки адміністративного права. Підручник грунтується на ключових ідеях проекту Концепції реформи адміністративного права України. Широко представлені найновіші теоретичні досягнення українських і зарубіжних учених-адміністративістів.

Для студентів, аспірантів і викладачів вищих навчальних закладів.

ББК67.9(Укр)3

© Колектив авторів, 2004 ISBN 966-8602-00-5 © Видавництво «Юридична думка», 2004

Рекомендовано до друку Вченою радоюІнституту держави і праваім. В. М. Корецького НАН України10 грудня 2003 р. (протокол № 11)

З метою піднесення рівня підготовки юристів у вищих юридичних навчальних закладах Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України започатковано видання серії підручників (академічних курсів).

Редакційна колегія серії підручників:

Шемшученко Ю.С. — голова, академік НАН України,

іноземний член РАН Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України (заступник) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук (заступник) Цветков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук

Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук, академік АПрН України Зайчук О.В. — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук

 

Підручник підготували:

вступ — В. Б. Авер'янов, д. ю. н., проф.;

розділ І — Ф. Д. Фіночко, к.ю.н. (гл. 1, § 1, 2), Є". 0. Харитонов, д. ю. н., проф. (гл. 1, § 3), /. Б. Усенко, к. ю. н. (гл. 2, § 1-3), 0. Ф. Фрицький, д. ю. н, проф. (гл. 2, § 4, 5);

розділ II — В. Б. Авер'янов (гл. З, § 1, 3, 4; гл. 4, § 2, 4), Д. М. Лук'янець, к. ю. н. (гл. З, § 2, 3), Є. Б. Кубко, д. ю. н. (гл 3, § 5; гл. 5, § 2, 3), І. Я. Голосніченко, д. ю. н., проф. (гл. 4, § 1-3), /. Й Ткач, к. ю. н. (гл. 4, § 5), В. В. Цветков, д. ю. н., проф., чл.-кор. НАН України (гл. 5, § 1, 2), 0. Ф. Андрійко, д. ю. н. (гл. 5, § 4);

розділ III — Я. В. Александрова, к.ю.н. (гл. 6, § 1, 3, 4), Є. В. Додін, д. ю. н., проф. (гл. 6, § 2), Ю. Я Битяк, к. ю. н., проф. (гл. 7, § 1; гл. 8, § 1-5 у співавтор, з 0. В. Константієм, к. ю. н.), Д. М. Лук'янець (гл. 7, § 2, 4), 0. І. Харитонова, к.ю.н. (гл. 7, § 3);

розділ IV — H.B. Александрова (гл. 9, § 1-3), В. К Колпаков, к. ю. н. (гл. 10, § 1 5);

розділ У — В. К. Колпаков (гл. 11, § 1, 2; гл. 14, § 1), М. М. Тищенко, д. ю. н., проф. (гл. 12, § 1; гл. 14, § 4), /. Я Голосніченко (гл. 12, § 2), Д. М. Диновський, к. п. н. (гл. 12, § 3), В. Б. Авер'янов (гл. 13, § 1-3, 7), 0. Ф. Фрицький (гл. 13, § 4-6), М. Я. Орзіх, д. ю. н., проф. (гл. 14, § 2), 70. Я. Битяк (гл. 14, § 3), Л. Є. Кисіль, к.ю.н. (гл. 14, § 5);

роздал VI - В. Б. Авер'янов (гл. 15, § 1, 2), Г. Й Ткач (гл. 15, § 3), 0. 0. Крестьянінов, к. ю. н. (гл. 15, § 4), Ю. I. Крегул, к. ю. н. (гл. 16, § 1), Я. В. Александрова (гл. 16, § 2, 3), 0. /. Харитонова (гл. 16, § 4), Р. А. Калюжний, д. ю. н., проф. (гл. 17, § 1—3);

роздал VII — Ю. Я. Битяк (гл. 18, § 1, 2, 4), С. В. Ківалов, д.ю.н., проф. (гл. 18, § 3), В. Л. Коваленко, н.с. (гл. 19, § 1-3), І. Я. Голосніченко (гл. 19, § 4), В. К. Шкарупа, д. ю. н., проф. (гл. 19, § 5);

роздал VIII — 0. Ф. Андрійко (гл. 20, § 1-3; гл. 21, § 1, 2, 4 у співавтор, з В. Л. Наумовим, к.ю.н.; § 6), 0. В. Батанов, к. ю. н. (гл. 20, § 4), Д. М. Диновський (гл. 20, § 5), С. В. Ківалов, М.П. Орзіх (гл. 21, § 3), В.С.Стефанюк] к. ю. н. (гл. 21, § 5; гл. 22, § 3; гл. 23, § 1, 3,4), В. I. По-люхович, к. ю. н. (гл. 22, § 1, 2), Ю. Я. Битяк (гл. 23, § 2);

роздал IX — А. Т. Комзюк, д.ю.н., проф. (гл. 24, § 1-4), І. Я Голосніченко (гл. 25, § 1—3; гл. 26, §1), Д. М. Лук'янець (гл. 25, § 4, 5; гл. 26, § 2, 3);

роздал Х — М.М. Тищенко (гл. 27, § 1-3; гл. 28, § 1-4), В. К Шкарупа (гл. 29, § 1-3), Я. В. Хорощак, к. ю. н. (гл. 30, § 1, 2);

роздал XI — 0. /. Харитонова (гл.31,§ 1-3).

ЗМІСТ

Слово до читача....................................................................................5

Вступ до академічного курсу.................................................................7

РОЗДІЛ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права..........................................15

§ 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права........15

§ 2. Формування науки адміністративного правав європейських країнах.....................................19

§ 3. Ознаки рецепції римського публічного правау становленні сучасного адміністративного права...24

ГЛАВА 2. Становлення і розвиток українськогоадміністративного права..............................28

§ 1. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу..........28

§ 2. Зародження і становлення науковихзасад поліцейського та адміністративного права........32

§ 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX ст..........................................38

§ 4. Українська наука адміністративного права радянського періоду..............................................40

§ 5. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні..................................................43

РОЗДІЛ ІІ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

ГЛАВА 3. Виконавча влада і державне управління...............................49

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість...................................49

§ 2. Управління: загальне поняття і соціальна природа..............53

§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні..................................................56

§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади............................................................61

§ 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять............................................63

ГЛАВА 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права.....................................................67

§ 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет адміністративного права................67

§ 2. Предмет адміністративного права: сучасне визначення.........................................................70

§ 3. Метод адміністративного права.............................................73

§ 4. Сучасна трансформація методу адміністративного права..................................................77

§ 5. Принципи адміністративного права.....................................80

ГЛАВА 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління.........................................................85

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі...........................................................85

§ 2. Науки про управління та організаційна наука......................90

§ 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права......................................96

§ 4. Навчальний курс адміністративного права.........................104

РОЗДІЛ III. НОРМИ, СИСТЕМАІ ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 6. Норми адміністративного права.......................................109

§ 1. Поняття і структура норм адміністративного права...........109

§ 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні управлінських відносин..............115

§ 3. Дія адміністративно-правових норм....................................117

§4. Види адміністративно-правових норм................................119

ГЛАВА 7. Система адміністративного права та його місце в українській правовій системі........125

§ 1. Система адміністративного права: поняття і зміст.............125

§ 2. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права....................................128

§ 3. Адміністративне право — галузь публічного права.............131

§ 4. Зв'язки адміністративного права з іншими галузями українського права.........................................135

ГЛАВА 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство..........................139

§ 1. Поняття джерел адміністративного права...........................139

§ 2. Види джерел адміністративного права................................141

§ 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації.....................................147

§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства.........................150

§ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927 p.: з досвіду створення і реалізації.................................155

РОЗДІЛ IV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОЮ ПРАВА ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

ГЛАВА 9. Реалізація адміністративно-правових норм.......................167

§ 1. Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм..................................167

§ 2. Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації..........................170

§ 3. Основні риси правозастосовчої діяльності.........................172

ГЛАВА 10. Адміністративно-правові відносини.................................175

§ 1. Категорія «адміністративно-правові відносини» у науці адміністративного права......................175

§ 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин.........177

§ 3. Адміністративно-правові відносини і юридичні факти...................................................179

§ 4. Види адміністративно-правових відносин..........................182

§ 5. Державно-управлінські відносини у складі адміністративних правовідносин................................185

Слово до читача

Основна мета підготовки академічного курсу «Адміністративне право» (далі — Академічний курс) — створення підручника, який би більшою мірою, ніж існуючі вузівські підручники, став теоретико-методологічною базою викладання відповідної навчальної дисципліни. Тому назва «Академічний курс», на думку авторського колективу, точніше відображає характер цього навчального видання (адже академічний курс — це і є ширший і ґрунтовніший виклад галузі знання).

Для глибшого висвітлення фундаментальних засад науки адміністративного права в першому томі підручника системно представлені результати найновіших теоретичних досліджень українських та зарубіжних учених. Зокрема, вперше в юридичній навчальній літературі роз'яснюються ключові ідеї і положення Концепції реформи адміністративного права України, а також окремо розглядаються основні напрями та організаційно-правові засоби здійснення адміністративної реформи в Україні.

Враховуючи реальну потребу наближення структури навчальної дисципліни до системи знань у галузі адміністративного права, в Академічному курсі повніше і глибше розкриваються питання, котрі в існуючих підручниках лише поставлені або взагалі відсутні. Серед них, зокрема, питання про:

о загальноєвропейський контекст становлення адміністративного права, національних джерел адміністративного права й маловідомих сторінок розвитку відповідної науки; 0 розширення предмета адміністративного права з урахуванням єдності управлінських інститутів публічної влади та співвідношення понять виконавчої влади і державного управління, державного управління і державного регулювання;

о взаємозв'язок сучасної науки адміністративного права з комплексом управлінських та організаційних наук та розвитку порівняльного методу в адміністративному правознавстві;

о розкриття принципово нової суспільної ролі виконавчої влади, що полягає в її служінні інтересам людини, з метою наближення українського адміністративного права до європейських стандартів;

о концептуальні засади побудови і розвитку системи органів виконавчої влади відповідно до вимог здійснюваної в Україні адміністративної реформи, а також співвідношення функцій і компетенції органів виконавчої влади, місця в їх діяльності адміністративного (вільного) розсуду;

о характеристику основних видів неюрисдикційних проваджень у діяльності органів виконавчої влади та певних правових презумпцій в адміністративно-процесуальному становищі громадян;

о розвиток дійових засобів правового захисту громадян у сфері виконавчої влади, передусім з урахуванням створюваної в Україні адміністративної юстиції;

о особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб та удосконалення механізму накладення адміністративних стягнень; деякі інші питання.

Структура Академічного курсу побудована з урахуванням зазначеної новизни концептуальних позицій авторського колективу, що позначилося на послідовності та обсязі висвітлення змісту науки адміністративного права.

Академічний курс підготовлено авторським колективом, основу якого становлять науковці Інституту держави і права ім. В. М. Ко-рецького НАН України, за участю провідних представників визнаних в Україні наукових шкіл правознавців-адміністративістів.

Зміст поліцейського права

Біля витоків визначення стояв французький вчений Ніколас Деламар (1639-1723). В його «Трактаті про поліцію» (1722) не визначалося поняття «поліція», але було окреслено предмет поліцейської діяльності, виділені її головні риси, тобто ті сфери суспільних відносин, які об'єднані поліцейською діяльністю: релігія, звичаї, охорона здоров'я, харчування, публічний порядок і спокій (мир); шляхове господарство, мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота.

На основі практики обов'язковою для держави визнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту. Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали ідеологи поліцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метою ощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в практиці обстоювалася доцільність застосування державного примусу не лише для гарантування безпеки, а й створення умов для добробуту громадян.

Віддаленість тих чи інших суспільних інститутів від нашого часу зумовлює потребу уточнення наукової термінології. Без з'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити суть поліцейського права складно. Центральними поняттями поліцейського права є «благочинство» та «благоустрій». Перше з них багатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, й вузько, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не були ніколи остаточно встановлені. Зокрема, під терміном «благочинство» розуміли і безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпеку, і державну безпеку, й загальний правопорядок у державі.

XVIII ст. філософія права обгрунтувала принцип, згідно з яким повноваження монарха діяти на власний розсуд обмежуються ідеєю загального добра, а примус передбачає охорону громадського порядку та спокою. Звідси випливає відмінність між «поліцією безпеки» та «поліцією добробуту», що набуло згодом важливого значення. Сфери «добробуту», де заходи примусу не досягають мети, поступово виходять за межі компетенції поліції. Водночас поняття та функції поліції набули надто вузького змісту. Тож функції поліції звелися виключно до безпеки, тобто охорони громадського порядку та спокою.

Отже, на межі XVIII-XIX ст. поліцейське право переважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліція безпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних та приватних господарств, а також фізичного та духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права, а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнє управління державою, за винятком військової справи та частково фінансового управління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.

З розпадом «поліцейської» держави поліція починає втрачати своє всеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліцію добробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставити поліцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охорони зовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX — на початку XX ст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили примусу в усіх галузях управління, де застосовується адміністративний примус: поліція моралі, поліція освіти, санітарна поліція тощо.

 

Загальні риси методу

В адміністративному праві використовуються способи регулювання, що властиві обом загальним методам правового регулювання — імперативному та диспозитивному.

Відтак загальними рисами методу адміністративно-правового регулювання слід вважати те, що він реалізується шляхом:

0 використання приписів (встановлення обов'язків);

0 встановлення заборон;

0 надання дозволів.

Використання приписів у адміністративному праві означає покладення обов'язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов'язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов'язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.

Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в Законі України «Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної податкової служби України такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.

Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КпАП встановлено, що «про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської самодіяльності».

За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій і обов'язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів управлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).

Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових відносин прямих обов'язків утримуватися від вчинення в умовах, передбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій розсуд. Так, ст. 74 Митного кодексу України встановлює відповідні заборони щодо переміщених через митний кордон України окремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров'ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить пропаганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану може бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.

У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загальних заборон (дозволено лише те, що прямо передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу найповніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.

Крім загальних способів регулювання суспільних відносин, для методу адміністративного права характерні й деякі специфічні способи, які є особливостями методу саме даної галузі.

 

Зміст загальних принципів.

Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:

о принцип законності;

о принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

о принцип рівності громадян перед законом;

о принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;

о принцип взаємної відповідальності держави і людини;

о принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.

Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У французькому адміністративному праві принцип законності в загальній формі визначається як зв'язаність адміністрації законом. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону. Тобто законність полягає в сукупності обов'язків, дозволів і заборон. Однак такий підхід до розуміння суті законності видається однобічним і вузьким.

Сучасна вітчизняна теорія адміністративного права стоїть на позиції ширшого тлумачення змісту цього принципу, що зумовлено демократизацією суспільних процесів, зміною природи самих нормативних актів, їх застосування, а також правосвідомості.

Принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюватися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.

Водночас цей принцип не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими органами. Щодо них громадяни повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки. І це лише основні елементи принципу законності.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.

Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення. Цей принцип має забезпечувати однакові «стартові» умови кожному громадянину для самореалізації в суспільстві.

Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права виявляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночасно методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.

Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язками. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56 Конституції України).

Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною — це «дух» законів і всієї системи адміністративного законодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і людиною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. Цей світоглядний принцип можна вважати своєрідним «мотором» всієї складної системи взаємозв'язків держави й особи, який «рухає» суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку.

В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться, наприклад, про ситуації, пов'язані з розподілом благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими. Для особи цей принцип визначатиметься тим, чи поводяться з нею правильно, тобто відповідно до авторитетних стандартів, оскільки саме таке поводження задовольняє почуття справедливості.

Наведений перелік загальних принципів адміністративного права не претендує на вичерпність і довершеність. Ця проблема вимагає подальших наукових досліджень, які сприятимуть глибшому розумінню та постійному вдосконаленню галузі адміністративного права, її інститутів, механізмів правотворчості й правозастосування, зміцненню в цілому законності у сфері публічної влади.

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі

Громадяни України

Адміністративно-правовий статус громадян частиною їх загального правового статусу, визначеного Конституцією і законами України, зокрема Законом України «Про громадянство», міжнародними договорами, а також іншими актами законодавства України.

Основою адміністративно-правового статусу громадян України є їхня адміністративна правоздатність. Це здатність мати права і виконувати обов'язки адміністративно-правового характеру. Вона виникає в момент народження громадянина і припиняється з його смертю.

Адміністративна правоздатність не може бути відчужена. Громадянин не може навіть добровільно відмовитися від своєї правоздатності, така відмова не має законної сили. І лише на основі вироку або постанови суду адміністративна правоздатність може бути обмежена при вчиненні злочину або адміністративного проступку.

Наприклад, в особливій частині другого розділу Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлені норми, що передбачають відповідальність за окремі проступки у вигляді позбавлення прав на управління транспортним засобом або права полювання (ст. 130,85).

Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону, слід класифікувати на три групи: особисті, політичні та соціально-економічні.

Особисті права і свободи громадянина — це можливості задоволення їх особистих потреб. До особистих прав належать: право на повагу до гідності, право на свободу та особисту недоторканність, свободу пересування, право вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України; право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на спростування недостовірної інформації про себе і членів своєї сім'ї тощо.

Політичні права і свободи громадян виражаються в їх можливостях реалізувати свої волевиявлення щодо об'єднання в політичні партії, проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, про що завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, та інші права і свободи.

Соціально-економічні права громадян також стають можливими у зв'язку з використанням норм адміністративного права. Це забезпечення можливості заняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю, відпочинок, соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту і здоров'я (ст. 42-49, 53 Конституції України).

До змісту адміністративно-правового статусу входять також обов'язки. Це обов'язки захисту незалежності й територіальної цілісності України, несення військової служби, шанування державних символів України, не шкодити природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки, подавати щорічно до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про особистий майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом, та сплачувати податки і збори. Кожен зобов'язаний неухильно додержувати Конституції та законів України, не посягати на права й свободи, честь і гідність інших людей (ст. 64—68 Конституції України).

Конституційно визначені права, свободи й обов'язки громадян розвиваються і доповнюються в інших правових актах, зокрема законах України «Про громадянство», «Про правовий статус іноземців» тощо.

Реалізація суб'єктивних прав і обов'язків громадян здійснюється в межах їх адміністративної дієздатності. Зокрема, своїми неправомірними діями громадяни створюють для себе відповідні, часто небажані обов'язки, наприклад, обов'язки нести адміністративну відповідальність за вчинене правопорушення. Так, відповідно до вимог частини першої ст. 8 КпАП особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі законодавства, що діє під час і за місцем вчинення правопорушення.

Нині адміністративно-правовий статус громадян поступово оновлюється у зв'язку з реформуванням даної галузі права та проведенням адміністративної реформи в цілому. Зокрема, доцільні наступні заходи щодо вдосконалення адміністративного законодавства: 0 приведення у відповідність з вимогами Конституції України правоохоронного законодавства (КпАП, Закону України «Про міліцію» в частині, що визначає права міліції на застосування примусу щодо громадян тощо); 0 деталізація законодавчого врегулювання процедур надання громадянам адміністративних (управлінських) послуг з боку виконавчої влади і органів місцевого самоврядування; 0 уточнення законодавчого визначення порядку реалізації права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, умов їх проведення, прав і обов'язків учасників масових заходів; 0 якісне поліпшення законодавства, що регулює права громадян під час звернень до органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та розгляд скарг посадовими особами цих органів; 0 ретельніше визначення особливостей адміністративно-правового статусу окремих категорій фізичних осіб (переселенців, осіб, які попросили притулку в Україні; осіб, які займаються бродяжництвом, та інших) шляхом прийняття спеціальних законів.

Об'єднання громадян

Стаття 36 Конституції України закріплює право громадян України на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Діяльність зазначених об'єднань громадян різноманітна. Вона може бути спрямована на участь у розробці державної політики, розвиток науки, культури, відродження духовних цінностей, розв'язання соціальних проблем окремих категорій та груп громадян, розвиток благодійної діяльності, охорону навколишнього природного середовища, зумовлюватися спільністю професійних та інших інтересів громадян тощо.

Одним з найпоширеніших варіантів класифікації об'єднань громадян є застосований у Законі України «Про об'єднання громадян» від 16.06.1992 р. розподіл об'єднань громадян на політичні партії та громадські організації.

Політичною партією визнається зареєстроване згідно із законом добровільне об'єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має за мету сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

На відміну від політичної партії громадською організацією є об'єднання громадян, створене для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших інтересів.

Найбільш розгорнуту характеристику об'єднань громадян можна дати з допомогою їх класифікації за організаційно-правовими властивостями на:

масові об'єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, добровільні товариства, професійні спілки тощо);

органи громадської самодіяльності (народні дружини по охороні громадського порядку);

органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів, домові, вуличні комітети тощо).

Особливе місце серед об'єднань громадян займають професійні спілки. Відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» професійна спілка (профспілка) — це добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Об'єднанням громадян притаманні ознаки, що відрізняють їх від державних організацій. При цьому можна виділити спільні ознаки, характерні для всіх об'єднань громадян, а також специфічні ознаки, при